De Europese Commissie heeft Nederland verschillende malen aangesproken op (mogelijke) niet-naleving van de Kaderrichtlijn Water (KRW). In dit artikel worden de procedures besproken die de Europese Commissie tussen 2000 en 2020 tegen Nederland heeft gestart, en wordt gekeken wat daarvan kan worden geleerd. "Bij het publieke debat over de inzet van Nederland op het doelbereik van de KRW in 2027 doet de minister er goed aan de onderliggende afwegingen en keuzes transparant te maken."
Geschreven door Emmy Bergsma en Peter van Roozendaal (Algemene Rekenkamer)
Nadat wetgeving van de Europese Unie (EU) is vastgesteld zijn EU-lidstaten verplicht de wetgeving correct en volledig te implementeren en na te leven. Dit geldt ook voor de Kaderrichtlijn Water (KRW). De doelen van de KRW moeten in 2027 zijn behaald. Eerder gaf Marleen van Rijswick van de Universiteit Utrecht al aan dat Nederland deze doelen zeer waarschijnlijk niet op tijd gaat halen. Dat vergroot de kans dat nationale en Europese rechters maatregelen gaan afdwingen [1]. De KRW werd in 2000 ingevoerd. Nederland heeft dus jaren de tijd gehad om beleid te ontwikkelen en uit te voeren.
Om te begrijpen waarom de waterkwaliteit nu, vier jaar voor de deadline, nog onvoldoende is, is het goed om te kijken naar het hele implementatieproces. Hierin heeft Nederland keuzes gemaakt over de interpretatie van de doelen en regels van de KRW. Over deze keuzes is Nederland verschillende malen en op verschillende manieren aangesproken door de Europese Commissie. De Algemene Rekenkamer deed hier onderzoek naar en publiceerde op 15 juni 2023 de resultaten in een breder rapport over de naleving van EU-recht in Nederland [2].
In dit artikel worden de informele en formele procedures tussen de Europese Commissie en Nederland over de KRW tussen 2000 en 2020 besproken, en wordt bekeken wat daarvan kan worden geleerd nu 2027 snel dichterbij komt. Eerst wordt uitgelegd welke procedures de Commissie kan aanspannen bij niet-naleving van EU-wetgeving, en hoe vaak daarvan sprake was in Nederland tussen 2010 en 2020.
Informele en formele procedures naleving EU-recht
De Europese Commissie heeft als ‘dagelijks bestuur’ van de EU als taak het EU-recht te handhaven en mogelijke schendingen van EU-wetgeving te onderzoeken. Hiervoor heeft de Commissie formele en informele instrumenten. De Commissie kan een formele inbreukprocedure starten tegen een lidstaat die het EU-recht mogelijk schendt [3]. Zo’n procedure kan maatschappelijke en/of financiële consequenties voor de lidstaat hebben. Bijvoorbeeld als de lidstaat hierdoor zijn nationale beleid moet aanpassen.
De Commissie heeft ook informele instrumenten ter beschikking, om te proberen achter de schermen tot een oplossing te komen. Zo kan de Europese Commissie een zogenaamde EU-Pilot starten: een informeel overlegmechanisme met een lidstaat. Dit heeft tot doel een formele inbreukprocedure te voorkomen [4].
Over deze formele en informele procedures is weinig bekend, aangezien veel afstemming achter de schermen plaatsvindt. Over EU-Pilotprocedures wordt niets naar buiten gebracht. Op 15 juni 2023 publiceerde de Algemene Rekenkamer een rapport waarin inzage wordt gegeven in alle formele en informele procedures tussen de Europese Commissie en Nederland over de naleving van EU-recht in de periode 2010-2020 [2]. Het rapport laat zien dat er in deze periode 1.025 klachten over Nederland bij de Europese Commissie binnenkwamen.
Mede (maar niet alleen) naar aanleiding daarvan startte de Commissie 264 EU-Pilotprocedures tegen Nederland. Het merendeel daarvan werd afgesloten nadat de Commissie uiteindelijk de reactie van Nederland had geaccepteerd. Verdere formele stappen waren daarna niet nodig. Toch werden 67 formele inbreukprocedures gestart. In de meeste gevallen moest Nederland uiteindelijk voldoen aan eisen van de Commissie. Sommige kwesties werden uiteindelijk bij het Europese Hof van Justitie aanhangig gemaakt.
Het rapport bevat ook een casusonderzoek. Dat laat zien dat er soms sprake is van zeer langdurige geschillen, met een opeenvolging van informele EU-Pilots en formele inbreukprocedures. Een van de belangrijkste voorbeelden van zo’n langlopende zaak is de KRW.
Eerste procedure tegen Nederland: vertraagde implementatie KRW (2004)
De Europese Commissie was niet altijd tevreden met de wijze waarop Nederland invulling gaf aan de KRW-verplichtingen en de voortgang die hier werd geboekt. Dat blijkt uit het feit dat er tussen 2000 en 2020 drie inbreukprocedures en vijf EU-Pilotprocedures tegen Nederland zijn gestart.
De eerste inbreukprocedure (2004-2005) was het gevolg van een te late implementatie van de KRW in Nederlandse wet- en regelgeving. Hoewel het wetsvoorstel op tijd klaar was, kwam het lange tijd niet door de Tweede Kamer vanwege zorgen over de gevolgen voor de landbouwsector [5], [6]. De aanleiding van deze zorgen was een rapport van Alterra, waarin wetenschappers concludeerden dat zelfs een minimumvariant van de KRW grote (economische) gevolgen zou hebben voor de landbouwsector [7].
De verantwoordelijk staatssecretaris werkte daarom samen met decentrale overheden en belanghebbenden aan een ambitienota waarin zou worden geschetst hoe Nederland de verplichtingen van de KRW zou interpreteren. De Kamerleden wilden wachten op deze ambitienota, vóórdat zij het wetsvoorstel goedkeurden. De ambitienota was niet voor de implementatiedeadline klaar [8]. Daarop startte de Europese Commissie een inbreukprocedure.
Na de implementatiedeadline stuurde de staatssecretaris de ambitienota aan de Tweede Kamer [9]. De uitgangspunten in de nota waren: 1. voldoen aan de minimumvereisten van de KRW (geen achteruitgang, het zogenoemde stand-still-principe), 2. ‘optimaal’ gebruik maken van de flexibiliteit die de KRW biedt om doelen te verlagen en 3. inzetten op een ‘maximale fasering’ van het doelbereik tot 2027. In juli 2004 stemde de Kamer in met de implementatiewet, bijna anderhalf jaar na de Europese deadline. De inbreukprocedure werd hierna stopgezet.
Procedures over definities en monitoring (2008-2016)
In 2008 karakteriseerden onderzoekers van de Wageningen Universiteit de Nederlandse implementatie van de KRW als een polderaanpak. Deze bevatte veel informeel, intern overleg gericht op eigen inhoudelijke uitwerking, ook al was bekend dat de Commissie er op sommige onderdelen een andere visie op nahield [10]. Dat is terug te zien in de procedures die de Commissie sindsdien heeft gestart tegen Nederland. Hierbij gaat het steeds om een verschil in opvatting tussen de Europese Commissie en Nederland over de definities en verplichtingen die zijn opgenomen in de KRW.
Zo was de tweede inbreukprocedure (2009-2014) gericht op de definitie van een kernbegrip uit de KRW: de zogenoemde ‘waterdiensten’. In artikel 9 van de KRW is de bepaling opgenomen dat lidstaten adequate prijsprikkels moeten invoeren voor efficiënt watergebruik, door de (milieu)kosten van ‘waterdiensten’ door te berekenen aan gebruikers. De KRW definieert waterdiensten als alle activiteiten die voorzien in de onttrekking, verwerking, distributie en zuivering van water. In Nederland worden deze kosten doorberekend via de waterheffingen en belastingen van de provincies, gemeenten en waterschappen [11].
Volgens de Commissie interpreteerden verschillende lidstaten, waaronder Nederland, ‘waterdiensten’ te gebrekkig, door bijvoorbeeld watergebruik voor energieopwekking hiervan uit te sluiten [12]. In een proefprocedure tegen Duitsland bepaalde het Europese Hof van Justitie (Hof) dat de beperkte interpretatie niet in strijd was met de KRW. Daarop werd de inbreukprocedure beëindigd, ook in Nederland [13].
De eerste EU-Pilotprocedure (2012-2015) ging over de wijze van monitoring van de oppervlaktewaterkwaliteit in Nederland [2]. Nederland had al voor de invoering van de KRW een uitgebreid monitoringsnetwerk en paste dit aan voor de monitoring op de KRW-doelen. Deze wijze van monitoring leverde vragen op van de Europese Commissie [14]. Voor de beantwoording van de vragen in deze pilot heeft de minister van (destijds) Infrastructuur en Milieu (IenM) contact gezocht met zowel binnenlandse partijen als de Commissie. In informele gesprekken beloofde Nederland de monitoring zoals gewenst door de Commissie op den duur op te nemen in het nationale monitoringsprotocol.
Procedures over doorwerking Nitraatrichtlijn (2014-2017)
De tweede EU-Pilot (2014-2016) draaide om de effecten van maatregelen en de doelrealisatie van de KRW, in relatie tot het landbouwbeleid in Nederland. In 2012 uitte de Europese Commissie in haar evaluatie van het Nederlandse stroomgebiedbeheerplan zorgen over het hoge aantal uitzonderingsposities Nederland toekent aan de landbouwsector op grond van de Nitraatrichtlijn [14].
Deze richtlijn heeft tot doel de nutriëntenbelasting uit de landbouw op het grond- en oppervlaktewater te reduceren, en houdt sterk verband met de KRW. Ook over deze EU-Pilot vond afstemming plaats op nationaal en Europees niveau. Nederland gaf aan dat er maatregelen worden genomen in de landbouwsector, bijvoorbeeld in de Nitraatactieprogramma’s, de Delta-aanpak Waterkwaliteit en het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer, maar dat het effect van individuele maatregelen moeilijk te meten is vanwege complexe interacties in het watersysteem.
Bovendien leidde de uitgebreide monitoring in Nederland, juist in combinatie met het one-out-all-out-beoordelingsprincipe van de KRW, ertoe dat veel Nederlandse waterlichamen waren afgekeurd omdat één stof niet aan de norm voldeed. In landen waar minder wordt gemeten, hadden veel waterlichamen nog een ‘onbekende’ status [15]. De Commissie sloot de EU-Pilot in 2016 af met de waarschuwing dat ze Nederland hierop zou blijven monitoren.
De derde EU-Pilot (2016-2017) betrof de doorwerking van de Nitraatrichtlijn op het behalen van de doelen van de KRW. Naar aanleiding van berichten die de Europese Commissie ontving over de toegenomen mestproductie in Nederland, vroeg de Commissie zich af of Nederland nog voldeed aan de voorwaarden voor de verleende derogatie. Dit is een uitzonderingspositie die sinds 2006 onder de Nitraatrichtlijn wordt gegeven aan boeren, waardoor zij meer mest mogen uitrijden dan voorgeschreven, met de afspraak dat Nederland aanvullende maatregelen neemt om de nutriëntenbelasting naar het grond- en oppervlaktewater te verminderen. De Commissie wilde weten wat hiervan de effecten waren op de waterkwaliteit en de doelrealisatie van de KRW.
Het ministerie van Economische Zaken pakte de behandeling van deze pilot op omdat de Nitraatrichtlijn onder dit ministerie viel. Na afstemming met IenM werd de keuze gemaakt om de Nitraatrichtlijn-Pilot en de KRW-Pilot (2014-2016) niet aan elkaar te koppelen. De Commissie heeft de Pilot in 2017 afgesloten. Sinds kort worden de Nitraatrichtlijn en de KRW meer in samenhang bezien, bijvoorbeeld in het Nationaal Programma Landelijk Gebied, waarvoor het kabinet € 24,3 miljard heeft vrijgemaakt.
Procedure over Richtlijn Prioritaire Stoffen (2019-2022) en het Wezer-arrest
In 2019 werd een derde inbreukprocedure gestart tegen Nederland. Volgens de Europese Commissie was de omzetting van de herziening van de KRW-dochterrichtlijn Prioritaire Stoffen niet helemaal correct. Inhoudelijk waren de punten van de Commissie volgens het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) niet fundamenteel. De zorg van IenW lag vooral bij de beeldvorming die een inbreukprocedure zou oproepen, bijvoorbeeld in de media. Na een aantal momenten van interne afstemming binnen IenW, en met Rijkswaterstaat en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), besloot Nederland het beleid aan te passen. De Commissie sloot in 2020 de inbreukprocedure.
Tot slot dient nog een invloedrijke rechtszaak te worden vermeld, aangespannen door een natuurorganisatie tegen de Duitse overheid in 2015. Volgens de natuurorganisatie was in Duitsland ten onrechte een vergunning afgegeven voor het verbreden en verdiepen van de rivier de Wezer. Dit zou leiden tot een achteruitgang in de waterkwaliteit. Het Hof oordeelde in het Wezerarrest (Hofzaak C-461/13) dat lidstaten op grond van de KRW verplicht zijn om vergunningen te toetsen op de KRW-doelen en deze te weigeren als de vergunde activiteit leidt tot een verslechtering van de waterkwaliteit.
Na deze uitspraak wezen juristen erop dat in de Nederlandse vergunningen niet direct wordt getoetst op de KRW-doelen [16], [17, [18], [19]. In 2022 deed het Hof een prejudiciële uitspraak (Hofzaak C-525/20), naar aanleiding van een vraag van de hoogste Franse bestuursrechter. Daaruit kwam naar voren dat tijdelijke achteruitgang niet is toegestaan. De Europese Commissie heeft wel vragen gesteld over de vergunningverlening in Nederland, maar is hierover geen aparte procedure begonnen.
De Commissie is in 2020 twee nieuwe EU-Pilots tegen Nederland gestart. Bij afsluiting van het Rekenkameronderzoek in 2022 waren deze nog niet afgerond. Door de vertrouwelijkheid van lopende procedures, kan daar hier niet op worden ingegaan.
Vooruitblik 2027
In 2020 en 2021 bleek uit analyses [20], [21] dat in 2027 waarschijnlijk niet alle Nederlandse wateren aan de KRW-kwaliteitseisen zullen voldoen. De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) concludeert dat met het huidige Nederlandse beleid de KRW-doelen in 2027 redelijkerwijs niet kunnen worden gehaald [22]. Verder stelt de Rli dat de uitvoering van dat beleid door een aantal factoren dusdanig wordt belemmerd, dat de KRW-doelen zonder extra maatregelen ook na 2027 waarschijnlijk niet realiseerbaar zijn.
Volgens de minister van IenW betekent dit niet dat Nederland de KRW niet naleeft, omdat de KRW een aantal uitzonderingsmogelijkheden biedt die toestaan dat de effecten van maatregelen na-ijlen [15]. Bijvoorbeeld omdat de effecten van maatregelen worden afgezwakt door de aanwezigheid van historische verontreinigingen in het watersysteem, of omdat buurlanden de doelen ook niet op tijd bereiken [23]. Het gaat er volgens de minister om dat de maatregelen in 2027 zijn genómen.
Het is niet zeker dat de Europese Commissie in 2027 de Nederlandse aanspraak op de uitzonderingsgronden zal accepteren. Als dat niet het geval is, kan de Commissie een nieuwe inbreukprocedure starten. Uiteindelijk kan Nederland een boete of dwangsom opgelegd krijgen.
Conclusie
IenW heeft er bij de implementatie van de KRW voor gekozen om zoveel mogelijk ruimte voor eigen invulling op te zoeken. Er is ingezet op een pragmatische implementatie van de KRW, gestoeld op minimumvereisten. Daarbij hebben economische belangen van de landbouwsector een rol gespeeld. Maar dit was niet het enige belang. Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt dat de Rijksoverheid ook veel waarde hechtte aan een stabiele uitvoeringsstructuur in het waterbeheer. De nieuwe definities en regels die volgden uit de KRW werden zo goed mogelijk ingepast in bestaande werkwijzen in het Nederlandse waterbeheer.
Met deze belangen in het achterhoofd heeft Nederland steeds gezocht naar een oplossing voor de EU-inbreukprocedures en –Pilots. Hiervoor stemden de verantwoordelijke ministers en staatssecretarissen veel af, zowel nationaal met andere ministeries en decentrale overheden, als internationaal, met andere landen en de Europese Commissie. Nog steeds vindt deze afstemming vaak ‘achter de schermen’ plaats, via informele en niet-openbare gesprekken. Daarbij worden belangrijke belangenafwegingen gemaakt, bijvoorbeeld tussen het belang van een coherente aanpak van de Europese waterkwaliteit, het economisch belang van de landbouwsector en het belang dat waterbeheerders hebben bij een consistente uitvoeringsstructuur.
De brieven die de Tweede Kamer hierover ontvangt bevatten vaak alleen het eindresultaat van deze afstemming. Ze vermelden niet de afwegingen en keuzes die hierachter schuil gaan – en de tijd en aandacht die is besteed aan het vinden van een oplossing. Bij het publieke debat over de inzet van Nederland op het doelbereik van de KRW in 2027 doet de minister er goed aan de onderliggende afwegingen en keuzes transparant te maken. Dit kan de Tweede Kamer helpen in de voorbereiding op discussies over eventuele correctieve acties van de Europese Commissie, als blijkt dat Nederland de doelen van de KRW volgens de Commissie in 2027 niet heeft behaald.
REFERENTIES
1. Kesteren, D. van (2023). ‘Hoogleraar Marleen van Rijswick: ‘Mijn generatie moet zich schamen’ ‘. H2O, juni 2023 nummer 6, pp. 8-12.
2. Algemene Rekenkamer (2023). EU-recht in de praktijk. Den Haag, juni 2023.
3. European Commission (2023). EU single market scoreboard. Formele inbreukprocedure. https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/infringements_en
4. European Commission (2023). EU single market scoreboard. EU-Pilot. https://single-market-scoreboard.ec.europa.eu/enforcement-tools/eu-pilot_
5. Tweede Kamer (2003). Handelingen Tweede Kamer der Staten Generaal, 2 december 2003, nr. 31, p. 2171-2173
6. Tweede Kamer (2004). Handelingen Tweede Kamer der Staten Generaal, 12 februari 2004, nr. 51, p. 3379-3399.
7. Bolt, F.J.E. R. van der et al. (2003). AQUAREIN; gevolgen van de Europese Kaderrichtlijn Water voor landbouw, natuur, recreatie en visserij. Alterra, Wageningen.
8. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2004a). Kamerbrief, 27 februari 2004, 28808(11).
9. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2004b). Kamerbrief, 23 april 2004, 28808(12).
10. Boer, S. de et al. (2008). Zoektocht naar nationale beleidsruimte in de EU-richtlijnen voor het milieu- en natuurbeleid. WUR, p. 99-108.
11. Rijkswaterstaat (2008). Kostenterugwinning van Waterdiensten in Nederland. RWS Waterdienst rapport 2008.051.
12. Europese Commissie (2011). Press release - Environment: Commission asks Germany to apply cost recovery obligations to all water services.
https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_12_536
13. Lindhout, P.E., A. Carette, P. de Smedt (2015). ‘Kostenterugwinning van waterdiensten in woelig water: bedenkingen bij het arrest C-525/12 van het Hof van Justitie bezien in rechtsvergelijkend perspectief’. Tijdschrift voor Milieurecht, 1: 4-21.
14. Europese Commissie (2012). Commission Staff Working Document - Member State: Netherlands, Accompanying the Report to the European Parliament and Council on the Implementation of the Water Framework Directive River Basin Management Plans, SWD(2012) 670 final.
15. Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (2021). Kamerbrief, Ex ante analyse waterkwaliteit, 16 november 2021, kenmerk IENW/BSK-2021/281252.
16. Mosert, E. (2020). ‘Law and Politics in River Basin Management’. Water, 12(3367).
17. Oosten, J. van (2015). ‘Belangwekkend arrest Europese Hof: programmatische aanpak Waterwet van de baan? Nederland “op slot” door waterdossier?’ Stibbeblog.
18. Plambeck, E.J.H. en Squintani, L. (2017). ‘De bescherming en verbetering van de waterkwaliteit in Nederland, of: een troebele implementatie van de KRW’. Milieu en Recht, 1: 2-14.
19. Velthof, G.L. et al. (2018). Wettelijk instrumentarium voor maatregelen om waterkwaliteit te verbeteren, Wageningen Universiteit.
20. Planbureau voor de Leefomgeving (2020). Nationale analyse waterkwaliteit: Onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit. Planbureau oor de Leefomgeving, Den Haag.
21. Royal HaskoningDHV (2021). Ex Ante Analyse Waterkwaliteit. HaskoningDHV Nederland B.V., Nijmegen.
22. Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur (2023). Advies: Goed water, goed geregeld. Rli, Den Haag.
23. Ecorys (2021). Verkenning kosten en baten Kaderrichtlijn Water (KRW): Een quickscan van kosten en baten van de KRW. ECORYS Nederland B.V. in samenwerking met CLM en Universiteit Utrecht, Rotterdam.
