OPINIE - Een aantal ontwikkelingen in de watersector roept de vraag op of de huidige verhoudingen tussen Algemeen Bestuur (AB), Dagelijks Bestuur (DB) en ambtelijke organisatie in de toekomst nog voldoen. Deze ontwikkelingen vragen een proactief en integraal werkend waterschap. Daarbij hoort een kaderstellend AB dat eigenstandig visie ontwikkelt en daarin de ruimte heeft.
door Arjan Löesink, Evelien van der Kuil en Susan Arts
Die visie dient zich te richten op de kerntaken, maar zeker ook breder dan dat. Visie op de plaats van water in de regionale fysieke leefomgeving, visie op de positie en rol van het waterschap in het bestuurlijke en maatschappelijke landschap van Nederland, visie op de samenwerking met partneroverheden en andere organisaties.
In de huidige verhoudingen en rolinvulling geeft het AB beperkt invulling aan haar kaderstellende rol. Het AB is vaak vooral volgend aan het DB en legt zich toe op het controleren (aan de achterkant en op een hoog detailniveau) van het DB. Dit ondanks het monistische stelsel binnen waterschapsbesturen. In dit stelsel bestuurt een AB mee en geeft een DB ‘slechts’ uitvoering aan de door het AB gedelegeerde en gemandateerde taken. Het DB is in de praktijk echter veel meer dan een uitvoerend orgaan.
Het DB kent een bezetting van gemiddeld zo’n 3 FTE (verdeeld over meerdere bestuurders) en ondanks dat dit voor de individuele bestuurder aan de lage kant kan zijn, kunnen DB-leden een gevulde portefeuille dragen. Daarbij is ruimte voor veel interactie met de ambtelijke organisatie bij het opstellen van beleid. DB-leden kunnen hierdoor beschikken over voldoende inhoudelijke kennis en een goed netwerk, bijvoorbeeld met partneroverheden. Het DB is in staat om op een professionele manier te opereren.
Het DB beschikt over een grote en professionele ambtelijke organisatie, waarin veel technische en gebiedskennis aanwezig is. De huidige waterschapsorganisaties zijn grote all-in waterschappen; organisaties met gemiddeld zo’n 500 medewerkers, verantwoordelijk voor waterkwaliteit, -kwantiteit en –veiligheid. Hierdoor kan integraal waterbeheer gerealiseerd worden, gericht op alle aspecten van het waterdomein en in relatie met natuur, milieu en ruimtelijke ordening.
Waterautoriteiten
Waterschappen kunnen zich hierdoor in toenemende mate op meer dan alleen kerntaken richten. Het zijn regionale waterautoriteiten met veel kennis en ervaring in de ambtelijke organisatie. De schaalvergroting van waterschappen is duidelijk gepaard gegaan met een professionaliseringsslag van deze ambtelijke organisaties. De mate waarin deze ambtelijke organisaties politiek denken en betrokken zijn bij de afwegingen van het AB, is echter relatief beperkt.
DB en ambtelijke organisatie hebben dus een professionaliseringsslag doorgemaakt. In 2008 is geprobeerd ook het AB mee te nemen in de schaalvergroting en professionalisering van de waterschappen. Tot dat moment werden AB-leden verkozen via een personenstelsel. Dit systeem werkte goed in de tijd dat waterschappen nog een veel kleinere schaal hadden. Kiezers kenden de kandidaten namelijk vaak persoonlijk. Deze herkenbaarheid geldt echter veel minder bij de huidige schaal van de waterschappen en daarom is het lijstenstelsel ingevoerd.
Gevolg hiervan is dat de politiek zijn intrede heeft gedaan in het waterschapsbestuur. Overigens is het politieke gehalte van het waterschapsbestuur nog steeds relatief beperkt, aangezien veel AB-leden goed inhoudelijk waterbeheer belangrijker vinden dan politieke discussie en hun eigen politieke kleur. Men is van mening dat de taken van de waterschappen zich daar minder voor lenen. Daarnaast is een aantal geborgde zetels in het bestuur passend bij belangen (landbouw, bedrijven) die niet per definitie bij een bepaalde politieke kleur passen.
Ontwikkeling van het AB gewenst
De invoering van het lijstenstelsel is dus een poging geweest het AB te professionaliseren. Onder andere de tijdsbesteding en de mate van ambtelijke ondersteuning, maken echter dat het AB een kennisachterstand heeft op DB en ambtelijke organisatie en relatief minder geprofessionaliseerd is. Een van de gevolgen hiervan is dat het AB beperkt kaderstellend is voor het DB en de ambtelijke organisatie en het hierin dus vooral volgend is. (Dichtgetimmerde) Voorstellen van het DB worden dan ook bijna altijd aangenomen, vaak door een grote meerderheid van het AB. Er is echter een aantal ontwikkelingen in de watersector te voorzien dat meer van een AB vraagt. Daarmee vraagt dit ook wat van de verhoudingen tussen AB, DB en ambtelijke organisatie.
Die ontwikkelingen zijn de Omgevingswet, energie, waterkwaliteit, klimaatverandering:
DE OMGEVINGSWET
De Omgevingswet vraagt dat het AB een actievere rol gaat spelen in de fase van visie- en beleidsvorming, haar kaderstellende rol dus. Het vroegtijdig en op strategisch niveau borgen van het waterbelang in de fysieke leefomgeving (in het visievormingsproces van gemeenten en provincies) vraagt immers politieke keuzes. Bijvoorbeeld de keuze tussen het ‘inbrengen’ van waterbelangen bij andere overheden of het daadwerkelijk ‘verbinden’ van deze belangen. Ook de ruimte die de Omgevingswet aan de samenleving laat om te komen met initiatieven, vraagt visie en keuze van het AB. Keuzes omtrent de mate van participatie en de rol die het daar als volksvertegenwoordiger zelf in speelt.
Op strategisch niveau wordt ook de waterschapsverordening ‘spannender’ met de komst van de Omgevingswet en vraagt dit scherpe keuzes van het AB. Het gaat hierbij immers om de (ambitie)keuze om de geest van de Omgevingswet, van ‘weren’ naar ‘uitnodigen tot ontwikkeling’, in meer of mindere mate door te laten werken: wat willen we (blijven) beschermen met regels en wat willen we meer de ruimte geven door middel van deregulering en het duidelijk neerzetten van onze waarden?
Deze actieve rol in de fase van visie- en beleidsvorming moet het AB ook gegeven worden. Dit vraagt van het DB en de ambtelijke organisatie ruimte en het besef dat keuzes soms minder op basis van inhoudelijke en meer op basis van politieke afwegingen worden genomen.
ENERGIE
Ontwikkelingen op het gebied van energie hebben gevolgen voor waterschappen en vragen om visie en keuzes. Waterschappen moeten, onder andere vanuit het Energieakkoord voor Duurzame Groei en de Energie-Efficiency (MJA3), doelen realiseren op gebied van energie. Zo dienen alle waterschappen in 2020 40% van het energieverbruik zelf duurzaam op te wekken. Veel waterschappen voegen daaraan toe dat zij op termijn volledig klimaatneutraal willen zijn.
De inzet op deze doelen, brengt nieuwe vragen met zich mee. Politiek geladen vragen die losstaan van de kerntaken van waterschappen en visie en keuze van het AB vragen. Dit betreft onder andere de politieke afweging over de ambitie die het waterschap op het gebied van klimaatneutraliteit stelt en het wel of niet verworden tot energieproducent.
WATERKWALITEIT
De EU stelt eisen rondom waterkwaliteit, vertaald in de Kader Richtlijn Water. Waterschappen verrichten hiermee grote inspanningen om de waterkwaliteit te verbeteren. De benadering hierbij is echter nog niet voldoende integraal, terwijl het noodzakelijk is om samen te werken om de belasting op de waterkwaliteit te verminderen. Dit met onder andere de landbouwsector en de afnemers hiervan.
Een nog meer integrale benadering, bijvoorbeeld door samen op te gaan met het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer, kan tot meer doelmatigheid leiden. Dit vraagt om politieke afwegingen, die een bredere scope vragen dan voorheen; onder andere de afweging tussen economische landbouwbelangen, natuurbelangen en gezondheidsbelangen.
KLIMAATVERANDERING
Vanwege klimaatverandering wordt het steeds kostbaarder om veilig en prettig te kunnen wonen, werken en recreëren en moet er stevig geïnvesteerd te worden in het klimaatadaptief maken van bebouwd gebied. Dit vraagt keuzes van het waterschap over de ambitie rondom klimaat, de rol die het hiervoor wil nemen in bebouwd gebied en de samenwerking met gemeenten hierbij en tot slot de bekostiging van deze opgave en het aandeel van huishoudens/ingezetenen hierbij. Ook dit vraagt dus in toenemende mate politieke keuzes van het waterschap en daarmee het AB.
Heroverweeg het samenspel
Deze toekomstige uitdagingen hebben gevolgen voor de samenwerking tussen verschillende overheidsorganisaties (waaronder waterschappen). Hierdoor zijn deze genoodzaakt nog intensiever dan voorheen met elkaar samen te werken. Daarnaast hebben deze ontwikkelingen consequenties voor het waterschap als organisatie en de rolinvulling van en verhouding tussen het AB, DB en ambtelijke organisatie.
Dit vraagt om een nieuw samenspel tussen bestuurders onderling (AB en DB) en tussen bestuur en ambtelijke organisatie. Het moment is gekomen, zeker met het oog op de komende waterschapsverkiezingen, om dit samenspel en de wijze waarop AB, DB en ambtelijke organisatie op elkaar inspelen te bezien. Dit voor een optimale waterschapsorganisatie, waarin keuzes over rollen expliciet en onderbouwd zijn. Een organisatie die op alle vlakken voorbereid is op de toekomst. En daarop ingericht is.
Arjan Löesink, Evelien van der Kuil en Susan Arts zijn werkzaam bij organisatieadviesbureau Twynstra Gudde
Lees ook het premium-artikel 'Algemeen bestuur moet bepálen, niet volgen'
