Download hier een pdf van dit artikel.
Meerlaagse veiligheid staat volop in de belangstelling en is onderwerp van menig discussie. Is het een verkapte bezuinigingsmaatregel of een integrale optimale afweging van risico’s?
In Noord-Holland werken de gedeputeerde Water van de provincie, mevrouw Geldhof, en de dijkgraaf van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, de heer Kohsiek, samen om beleid te ontwikkelen rond meerlaagse veiligheid en meer inhoud te geven aan de discussie daarover. De provincie en het Hoogheemraadschap hebben een casestudy uitgevoerd in het gebied West-Friesland. Als eerste stap is een workshop gehouden met diverse betrokkenen uit het gebied. Daarbij is het 3Di Waterbeheer-instrumentarium ingezet voor een nauwkeurige kwantificering en visualisatie van overstromingen en van de bijbehorende gevolgschade.
Meerlaagse veiligheid
Meerlaagse veiligheid houdt in dat overstromingsrisico’s worden bestreden door een combinatie van waterkeringen (laag 1), ruimtelijke ordening (laag 2) en crisisbeheersing (laag 3). Tot nu toe was er vooral aandacht voor de bouw van sterke waterkeringen (laag 1). In de toekomst moet dit dus in samenhang gebeuren met een waterbestendige buitenruimte (laag 2) en een adequate crisisbeheersing (laag 3).
De huidige praktijk van het waterveiligheidsbeleid bestaat hoofdzakelijk uit een vijfjaarlijkse onderhoudscyclus van dijken, bestaande uit toetsen, normeren en versterken. Hierin worden maatregelen in de ruimtelijke ordening om de gevolgen te beperken (laag 2) niet of nauwelijks overwogen. Voorbeelden van zulke maatregelen zijn het lokaal beschermen van ziekenhuizen, scholen of nutsvoorzieningen. Naast de vijfjaarlijkse onderhoudscyclus is er in de laatste jaren wel meer aandacht voor crisisbeheersing (laag 3). Zo zijn er calamiteitenplannen en draai-boeken opgesteld en wordt er geoefend met overstromingsscenario’s. Echter, maatregelen in de ruimtelijke ordening (laag 2) om deze crisisbeheersing te verbeteren zijn nog weinig aan de orde. Zo worden belangrijke ontsluitingswegen momenteel niet verhoogd aangelegd om evacuaties te bevorderen, en is ook de voorziening van drinkwater tijdens rampen niet gegarandeerd. Uit deze voorbeelden wordt duidelijk dat we momenteel te maken hebben met een ‘verzuild’ veiligheidsbeleid in plaats van een integraal meerlaags veiligheidsbeleid. In Tabel 1 is een samenvatting gegeven van de belangrijkste eigenschappen per laag.
Het is dan ook niet verwonderlijk dat er momenteel nog veel onduidelijk is over hoe het meerlaagse veiligheidsbeleid praktisch uitvoerbaar kan worden gemaakt. Het waterveiligheids-beleid blijft zich focussen op het versterken van waterkeringen (laag 1), waarin dan ook veruit het meeste geld omgaat. In veel mindere mate wordt aandacht gegeven aan crisisbeheersing (laag 3). Voorbeelden uit landen als het Verenigd Koninkrijk en Japan laten zien dat er meer mogelijk is op het gebied van crisisbeheersing. Kansen in de ruimtelijke ordening (laag 2) worden niet benut, mede omdat er veel onduidelijkheid is over de vragen ‘wie doet wat’ en ‘hoe wordt dat geregeld’.
Tabel 1. Verschillen tussen de lagen in het meerlaagse veiligheidsbeleid
Casestudy West-Friesland
De vragen ‘wie doet wat in laag 2’ en ‘hoe wordt dat geregeld’ zijn nadrukkelijk aan de orde gekomen in de casestudy ‘Meerlaagse Veiligheid in West-Friesland’. Deze casestudy is georganiseerd door de provincie Noord-Holland en het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in samenwerking met het 3Di-consortium. Het 3Di-consortium bestaat uit ontwikkelaars (TU Delft, Deltares en Nelen & Schuurmans) en launching customers (Hoog-heemraadschap van Delfland en Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier). In de casestudy is gefocust op de ruimtelijke ordening (laag 2), maar is ook gekeken naar de relatie met preventie (laag 1) en crisisbeheersing (laag 3).
Wat zijn de gevolgen van een overstroming?
Om antwoord te geven op de vragen ‘wie doet wat’ en ‘hoe wordt dat geregeld’ moet eerst duidelijk zijn waar men aan toe is. Hiertoe is een nieuw overstromingsmodel gemaakt met een ruimtelijke resolutie van 5 x 5 m. Ter vergelijking, dat is 400 keer verfijnder dan de meeste huidige modellen, die een ruimtelijke resolutie van 100 x 100 m hebben. De stedelijke gebieden zijn in dit model veel realistischer in beeld gebracht, waarbij op een hoog detailniveau is te zien hoe het water door de straten en de huizen stroomt. Met deze gedetailleerde modeluitkomsten zijn tevens de schade en de overlast berekend. De schade is berekend op een resolutie van 0,5 x 0,5 m met het STOWA-schademodel. De overlast is bepaald voor een aantal specifieke categorieën, te weten: (1) wegen, onderverdeeld naar hoofdwegen, secundaire wegen en straten; (2) nutsvoorzieningen, onderverdeeld naar elektriciteit, gas en water; (3) kwetsbare objecten, zoals ziekenhuizen, bejaardenhuizen, crèches en scholen; en (4) slachtoffers en getroffenen. Ook is er een aansprekende visualisatie gemaakt waarin de overstroming in 3D in beeld is gebracht. Hierdoor werd voor alle geïnteresseerden op indrin-gende wijze duidelijk wat de gevolgen zijn van een doorbraak (zie afbeelding 1).
Afbeelding 1. 3D-visualisatie van een overstroming
Workshop met betrokkenen in het gebied
Nadat de resultaten uit het model goed waren bestudeerd is er een workshop georganiseerd met niet alleen waterbeheerders, maar ook vertegenwoordigers van de veiligheidsregio, brandweer, ruimtelijke ordenaars en andere betrokken. Tijdens de workshop zijn de aanwezigen naar achtergrond ingedeeld. Zo zaten alle gemeentemedewerkers bij elkaar en kon er gezamenlijk nagedacht worden over de vragen: ‘wat kunnen wij doen binnen laag 2’ en ‘hoe gaat we dat regelen’. De voorstellen konden direct worden getoetst in het model. Dankzij deze interactie konden eerdere ideeën direct worden verbeterd en aangepast. De uitkomsten van de workshop zijn verwerkt tot een aantal concrete conclusies en aanbevelingen over de realisatie van meerlaagse veiligheid in West Friesland.
Afbeelding 2. Detailkaarten die zijn gebruikt tijdens de workshop Links inundatiediepte en rechts beschikbaarheid van wegen.
Resultaten
Uit de groepen bleek dat de maatregelen die binnen de ruimtelijke ordening genomen kunnen worden bestaan uit (1) lokale bescherming of (2) het bevorderen van de crisisbeheersing. Lokale bescherming wordt bijvoorbeeld bereikt door verhoging van vitale objecten of compartimentering van gebieden. Bevordering van crisisbeheersing bestaat bijvoorbeeld uit het verhoogd aanleggen van ontsluitingswegen of het stimuleren van particuliere maatregelen die het mogelijk maken langer te overleven in een getroffen gebied.
In onderstaande tabel is aangegeven wat de verschillende partijen tijdens de workshop aangaven te kunnen doen, hoe ze dat kunnen doen en welke informatie daarvoor nodig is.
Tabel 2. Wie kan wat doen in laag 2 en 3?
Conclusies
Uit de casestudy voor West-Friesland kan worden geconcludeerd dat meerlaagse veiligheid vooral nog een term is en geen concreet beleid. Het blijft lastig om uit te leggen dat we in de eerste plaats proberen overstromingen te voorkomen, maar tegelijkertijd actief werken aan maatregelen die de gevolgen van een overstroming minimaliseren.
Het veiligheidsbeleid is Nederland is momenteel ‘verzuild’ in plaats van ‘meerlaags’. De activiteiten rond preventie, ruimtelijke ordening en crisisbeheersing zijn dus niet of nauwelijks op elkaar afgestemd, noch vullen ze elkaar aan. Dit komt in een belangrijke mate doordat de lagen anders zijn georganiseerd en er verschillende partijen verantwoordelijk zijn. De mate van regulering verschilt ook sterk per laag. Zo is laag 1 sterk gereguleerd met een vijfjarige toets-cyclus van waterkeringen terwijl de waterveiligheid in de ruimtelijke ordening niet of nauwelijks is gereguleerd.
Ruimtelijke ordening zou juist de verbindende schakel kunnen zijn in de integratie van de verschillende lagen. Ingrepen in de ruimtelijke ordening kunnen namelijk zowel bijdragen aan gevolgenbeperking in de vorm van lokale preventie, als aan een verbetering van crisisbeheersing. De actoren in de ruimtelijke ordening (provincie, gemeentes, waterschappen, nutsbedrijven, bedrijfsleven, particulieren en veiligheidsregio’s) kunnen dus in potentie veel bijdragen aan de waterveiligheid van een gebied.
Overheden, zoals gemeentes en provincies, kunnen de kaders scheppen om deze gebiedsspecifieke maatregelen te stimuleren of af te dwingen. Een belangrijke eerste stap hierin is ‘informatievoorziening’. De 3D-visualisatie van een overstroming droeg sterk bij aan het gevoel van urgentie om mee te werken aan maatregelen, wellicht omdat het onvoorstelbare voorstelbaar werd. Ook de informatievoorziening op detailniveau over de specifieke taken van de partijen, bleek tijdens de workshop een belangrijke randvoorwaarde. Behalve met informatievoorziening kunnen overheden het meerlaagse veiligheidsbeleid ook vormgeven binnen bestaande structuurplannen, bestemmingsplannen of bouwvoorschriften. Ook structurele maatregelen, zoals gebiedscompartimentering of lokale bescherming, behoren tot de mogelijkheden.
