De kans wordt steeds groter dat het waterkwaliteitsbeleid inzet wordt van juridische strijd. En de kans dat de rechter daarbij de overheid op de vingers tikt groeit ook, omdat de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) niet worden gehaald. Deze trend is al eerder gesignaleerd en wordt opnieuw bevestigd in een recente analyse door Witteveen+Bos, TwynstraGudde en FLO Legal. Hoe kijkt Marleen van Rijswick, hoogleraar Europees en nationaal waterrecht aan de Universiteit Utrecht, aan tegen deze ‘juridisering’?
Door Mirjam Jochemsen
De KRW is de belangrijkste pijler onder het Nederlandse waterkwaliteitsbeleid. Heeft de overheid wel voldoende mogelijkheden en bevoegdheden om de KRW-doelen te halen?
“In beginsel wel. Het probleem is dat de bevoegdheden en instrumenten verdeeld zijn over verschillende overheden (rijk, provincies, gemeenten en waterbeheerders) en meerdere beleidsterreinen (water, milieu, natuur, landbouw, ruimtelijke ordening). Dat maakt het verleidelijk je te verschuilen achter ‘complexiteit’, en je kunt een ander lastig tot actie dwingen.
Samenwerking is belangrijk, en het is verstandig om daarbij te kijken hoe probleemdossiers gecombineerd kunnen worden, maatregelen te zoeken die doelbereik op meerdere dossiers tegelijk dichterbij brengen. Als je je bijvoorbeeld nu alleen richt op de stikstofproblematiek, zonder je te realiseren dat we ook nog een waterkwaliteitsprobleem hebben, een woningbouwopgave, een energietransitie nodig hebben, dan hobbel je van crisis naar crisis. Terwijl maatregelen elkaar ook kunnen versterken. Dat is effectiever én efficiënter.
Maar nu de tijd om aan de KRW-doelen te voldoen begint te dringen, moet iedereen ook zijn eigen verantwoordelijkheid ten volle opnemen. Voldoen aan de KRW verdraagt geen uitstel omdat er samengewerkt moet worden. Daarbij moeten politici en bestuurders meer aandacht geven aan het algemeen belang. Dat is in essentie hun taak. Ook ieder afzonderlijk ministerie hoort het algemeen belang te dienen en niet alleen de ‘eigen’ sector. Met het almaar kijken naar kortetermijnbelangen van individuen, ondernemingen en sectoren komen we geen stap verder. Het is bijna 2027. Als we dan niet klaar zijn, hebben we echt een groot probleem met elkaar. En dan heb ik het nog niet over de lopende discussie over dat jaartal: moeten dan de plannen klaarliggen, of de maatregelen uitgevoerd zijn, of de doelen gehaald? Naar mijn stellige overtuiging dat laatste.”
Witteveen+Bos c.s. stellen: ‘Bij de burgerlijke rechter kunnen belanghebbenden overheden dwingen om extra maatregelen te treffen.’ Hoe verhoudt zich dat tot stappen via het bestuursrecht?
“Beide wegen kunnen goed bewandeld worden. Urgenda heeft in haar klimaatzaak de weg van het burgerlijk recht gekozen. Hierin heeft de Hoge Raad haar oordeel gebaseerd op het VN-Klimaatverdrag en het EVRM, dat gaat over de rechtsplicht van de Staat tot bescherming van het leven en het welzijn van burgers. Voor waterkwaliteitsbeleid is het ook denkbaar je te beroepen op het EVRM. Gemakkelijker is het om ook civielrechtelijke procedures rechtstreeks te baseren op strijd met de wettelijke verplichtingen uit de KRW. Dat zal het geval zijn als de doelen in 2027 niet gehaald zijn en daarvoor geen goede redenen zijn of motivering is.
Maar de bestuursrechtelijke weg is nog makkelijker en stukken goedkoper, en hij kan ook effectiever zijn. Je hebt alleen wel een ingang nodig, een besluit dat je aan de rechter voor kunt leggen om te laten beoordelen op rechtmatigheid. Een vergunningverlening of ‑aanpassing bijvoorbeeld, of een handhavingsverzoek.”
Hoe kijkt u aan tegen deze trend van juridisering van beleid?
“Ik denk dat juridisering van beleid een vreemde manier van spreken is. Gedroegen we ons maar wat ‘gejuridiseerder’: dit hebben we samen democratisch afgesproken en vastgelegd en daar gaan we ons aan houden. Beleid komt tot stand in een politieke setting en met afweging van verschillende belangen. Dat betekent dat niet iedereen zijn zin moet of kan krijgen. Het algemeen belang moet uiteindelijk prevaleren. Als je de democratische waarden deelt, dan houd je je aan de afspraken zoals die zijn vastgelegd in wet- en regelgeving, ook al vind je ze niet leuk.
En als dat niet gebeurt en de gezondheid van mensen op het spel staat, dan gaan mensen daarvoor strijden, ook juridisch. Daar heb ik alle begrip voor en dat dat mogelijk is maakt deel uit van onze democratische rechtstaat. Je moet je realiseren: onze natuurbeschermingswetgeving en de Nitraatrichtlijn dateren al van de jaren ’90, in de KRW zitten zelfs richtlijnen die uit de jaren ’70 stammen. Daar voldoen we nog steeds niet aan. Was dat wel zo, dan zouden procedures nu niet nodig zijn en waren we al een heel eind in het halen van de KRW-doelen. We zijn al meer dan dertig jaar bezig!
Dus hoe we het nu doen: almaar vertrouwen op innovaties en vrijwillige oplossingen door de sectoren zelf in de hoop dat het dan vanzelf wel goed komt, dat werkt duidelijk niet. Het komt níét vanzelf meer goed. Niet dat ik voorstander ben van juridische procedures. Maar op een gegeven moment is naar de rechter stappen om maatregelen en handhaving af te dwingen gewoon de laatste optie. In mijn ogen is dat een wezenlijk onderdeel van de rechtsstaat. Er staat veel op het spel. ‘Natuur’ is geen hobby van liefhebbers, we zijn met zijn allen onderdeel van de natuur, en dus afhankelijk ervan, of je dat nu wilt of niet.”
‘Gaat Nederland de KRW-doelen halen?’, rapport Witteveen+Bos, TwynstraGudde en FLO Legal, mei 2022.
‘Zover het eigen instrument reikt’, rapport Centre for Water, Oceans and Sustainability Law, 11 november 2020.
Reageren? Ideeën? Of heeft u iets te zeggen over een onderwerp waarover we het in de waterwereld met elkaar zouden moeten hebben? Neem contact op met de redactie van H2O,
