Bestuurlijke dynamiek bij waterschappen: 3 lessen

Waterschapsbesturen zitten in hun tweede volledige jaar sinds de waterschapsverkiezingen van 2023. Bestuurders en ambtelijke organisaties hebben inmiddels kunnen werken en wennen in de nieuwe bestuurlijke dynamiek. Tijd om te reflecteren en u mee te nemen in de vraagstukken waar wij aan hebben gewerkt bij Waterschap Rivierenland, als gevolg van deze nieuwe dynamiek. En vervolgens te kijken welke lessen hieruit zijn te trekken.

door Evelien van der Kuil en Arjan Löesink

Een veranderd politiek landschap…
Het politieke landschap veranderde sterk met de verkiezingen van 2023. Nieuwkomer BBB wist 118 van de verkiesbare 518 zetels in de algemene besturen (AB’s) te veroveren, en de Partij voor de Dieren heeft 20 zetels meer dan in 2019. Verloren werd er vooral aan de kant van CDA (25 zetels), 50Plus (22 zetels) en VVD (15 zetels). Grote verschuivingen dus in de AB’s, en als gevolg daarvan ook in de dagelijkse besturen (DB’s). BBB heeft zitting in 16 DB’s, met in totaal 18 bestuursleden. Verder valt op dat Water Natuurlijk terugviel van 16 naar 12 DB’s en CDA van 9 naar 5. 

Bij Waterschap Rivierenland is maar liefst tweederde van het AB nieuw in deze periode. BBB en JA21 maakten hun entree. In het DB maakte Water Natuurlijk plaats voor BBB.

…en een veranderde bestuurlijke dynamiek
Door deze nieuwe verhoudingen was het bij Rivierenland en veel andere waterschappen in het eerste jaar zoeken naar een nieuw evenwicht tussen AB en DB. Hier komt nog bij dat bestuurlijke vraagstukken aan complexiteit toenemen en veel waterschappen streven naar een andere rol in het ruimtelijk domein.

Daarnaast draagt politisering van het waterschapsbestuur bij aan een andere profilering door het AB en zijn individuele leden. Steeds meer AB-leden hebben een achtergrond in duale overheidsbesturen en het aantal fracties neemt toe. Allemaal factoren die eraan bijdragen dat het samenspel en de onderlinge verhoudingen aan verandering onderhevig zijn.

Vraagstukken ten aanzien van AB, DB én ambtelijke organisatie bij waterschap Rivierenland
Waterschap Rivierenland erkent dit veranderende samenspel. Wij adviseerden het waterschap over hoe het nieuwe bestuur (AB en DB) en de ambtelijke organisatie (directie en bestuursondersteuning) zichzelf het beste kunnen organiseren in deze nieuwe context. Dit mede vanuit de wens voor een meer actief en rolbewust AB.

Resultaat is bijvoorbeeld een herziening van de strategische agenda van het AB, om steviger invulling te geven aan de kaderstellende rol. Daarnaast hebben gesprekken over de gewenste vergadercultuur in het AB plaatsgevonden. Dit onder meer over de bestuurlijke relevantie van het debat.

Professionaliseren van het samenspel heeft ook directe consequenties voor de ambtelijke organisatie. We zijn aan de slag gegaan met de ambtelijke ondersteuning van het AB en DB van waterschap Rivierenland; onder andere de wensen van het bestuur aan de ambtelijke dienst en de positionering en inrichting van de bestuursondersteuning. Wensen ten aanzien van een meer zichtbare en onafhankelijke ondersteuning van het AB, hebben geleid tot de oprichting van een team bestuurs- en directieondersteuning met toegewezen adviseurs voor het AB.

De lessen
Op basis van onze ervaring in het afgelopen jaar bij Waterschap Rivierenland, eerdere opdrachten bij andere waterschappen en algemene principes, trekken wij 3 lessen:

1. Interpreteer monisme op een ruime manier, om te komen tot een optimaal samenspel

In de monistische bestuursvorm bij waterschappen ligt de legitimatie en het bevoegdheidszwaartepunt bij het AB. De positie van het DB is daar een afgeleide van. Er is sprake van onderschikking; een grote verwevenheid tussen AB en DB, maar met het primaat bij het AB. In de praktijk treedt echter vervaging op. Zo verschuift het primaat in de praktijk al snel naar het DB. Dit door de uitgebreide ambtelijke ondersteuning aan DB en de werking van het politieke selectiemechanisme, waardoor politieke leiders veelal plaatsnemen in een DB.

In de praktijk is er bij waterschappen dus sprake van een vervaagd monisme. Een situatie waarin AB en DB op grotere afstand van elkaar staan en meer eigen rollen vervullen dan de theorie van monisme doet vermoeden. Bij Waterschap Rivierenland hebben we geadresseerd dat dit een grijs gebied is, waarin AB en DB zelf op zoek kunnen gaan naar een passend evenwicht. Een evenwicht waarin ook gekozen kan worden voor een (op onderdelen) meer duale invulling en de werkwijzen die daarbij wenselijk gevonden worden.

Wij ontwikkelden hier een praatplaat (zie illustratie) voor, om het gesprek over monisme-dualisme te laden en te structureren. De aspecten waarop een keuze gemaakt kan worden voor een monistische/dualistische invulling, hangen met elkaar samen. Zo betekent een keuze voor een meer dualistische invulling van de ondersteuning van het AB, iets voor de in te richten systemen. Met deze praatplaat komt deze samenhang in beeld en wordt het makkelijker eenduidige keuzes te maken.

2. Erken dat AB en DB verschillende belangen kunnen hebben en richt hier de ondersteuning op in

We zijn het vaak tegengekomen in het afgelopen jaar bij Waterschap Rivierenland; bestuurders en ambtenaren die aangeven dat door het monistische stelsel AB en DB één is en dezelfde belangen hebben. Dit is een interpretatie van het monisme die geen rekening houdt met de genoemde vervaging en is daarnaast een ontkenning van de verschillende (formele) rollen die AB en DB ook in het monisme hebben. Deze opvatting beperkt het zoeken naar mogelijkheden om het AB verder te professionaliseren en te ondersteunen. Erken daarom dat AB en DB in een bepaalde mate los van elkaar staan en verschillende belangen kunnen hebben.

Erken ook dat hierdoor AB’s behoefte kunnen hebben aan een eigen ondersteuning. Een ondersteuning die proactief en zelfbewust haar rol invult om het AB in positie te brengen. Het gaat in het formeel monistische systeem wat ons betreft te ver om hiervoor een ‘pure’ griffie op te zetten; een griffie die niet valt onder de SD, maar werkt in opdracht van het AB. Dit zou bijdragen aan het steeds verder van elkaar af komen staan van AB en DB. Deze griffie zou daarnaast veel spanning opleveren voor de rol van de SD. Een eigen en onafhankelijke bestuursondersteuning voor het AB is echter wel passend.

3. Nieuwe dynamiek vraagt scherpte op de aansturingslijnen van de bestuursondersteuning

In een situatie waarin ‘gescheiden’ ondersteuning is ingericht voor AB en DB, is extra aandacht nodig voor de aansturingslijnen van deze medewerkers. Dit om te voorkomen dat belangentegenstelling doorwerkt en er spanning ontstaat op de werkzaamheden van de adviseurs. Bij waterschap Rivierenland hebben we het HOF-model gehanteerd om de juiste aansturingslijnen in te richten.

Dit model beschrijft de hiërarchische, output en functionele aansturing van medewerkers, teams en afdelingen. De teamleider bestuursadvies kan bijvoorbeeld verantwoordelijk zijn voor de hiërarchische en functionele sturing van zowel AB- als DB-ondersteuners. Terwijl een AB-adviseur op output aangestuurd wordt door AB-leden, dijkgraaf, SD en de teamleider. Voor een DB-adviseur kan dit plaatsvinden door DB-leden, SD en overige directeuren en de teamleider.

MEER INFO
Wilt u meer weten over deze lessen of horen wat wij nog meer doen op het vlak van politiek-bestuurlijk-ambtelijk samenspel, neem dan contact op met Evelien van der Kuil of Arjan Löesink.