Ontwikkelpaden helpen gebiedspartijen om te gaan met onzekerheden

In Klimaatadaptatie in de Praktijk (KLIMAP) is onderzocht hoe de methodiek van ontwikkelpaden kan helpen om met onzekerheden in gebiedsprocessen om te gaan. Voor het succesvol aanpakken van toekomstige uitdagingen in gebiedsprocessen is het belangrijker om te streven naar helderheid en vertrouwen, dan om naar zekerheid te blijven zoeken.

Geschreven door Bas Breman (Wageningen University & Research), Gerald Jan Ellen (Deltares), Myrjam de Graaf, Bregje van der Bolt, Marlies van Ree (Wageningen University & Research)

Hoewel het nieuwe kabinet op 4 september een streep heeft gezet door het Nationaal Programma Landelijk Gebied, blijven de opgaven voor de toekomstige ruimtelijke inrichting van Nederland onverminderd groot. Steeds meer partijen realiseren zich dat het een uitdagende puzzel is om de diverse opgaven voor de leefomgeving op een toekomstbestendige manier bij elkaar te brengen. Mede om die reden zijn en worden er momenteel overal in Nederland gebiedsprocessen opgestart.

Vaak vinden deze gebiedsprocessen plaats in een context van broos vertrouwen en de nodige polarisatie. Een zorgvuldige voorbereiding en kundige begeleiding zijn dan ook cruciaal en dit vraagt vaak een lange adem.

Het lijkt soms een reflex te zijn bij deze gebiedsprocessen om onzekerheden zoveel mogelijk te willen verminderen vóórdat tot actie wordt overgegaan. In een toekomst die in toenemende mate onvoorspelbaar is (klimaat, geopolitiek, AI) is de grote uitdaging om nú al in beweging te komen en maatregelen te nemen. Dat gebeurt vaak niet, zolang er nog onzekerheid is over iets.

Om die beweging te ondersteunen is het concept van de ontwikkelpaden bedacht. In het project Klimaatadaptatie in de Praktijk (KLIMAP) [1] is de afgelopen jaren ervaren hoe ontwikkelpaden in de praktijk kunnen werken. Dit samenwerkingsproject is gefinancierd en uitgevoerd door 23 partijen, regionale overheden, ondernemers en onderzoeksinstituten en is medegefinancierd door de Topsectoren Agri & Food en Water & Maritiem vanuit de PPS-innovatie-programmasubsidie van het ministerie van Economische Zaken.

Omgaan met onzekerheden in gebiedsprocessen
De neiging om onzekerheden in kaart te brengen en te verminderen is op zich heel menselijk en ook verstandig wanneer het gaat om vraagstukken die in principe ‘gekend’ kunnen worden. Het wordt problematischer wanneer de aard van het vraagstuk zo complex is, dat het eigenlijk per definitie onmogelijk is om het volledig te doorgronden.

Helaas geldt voor veel van de ‘ruimtelijke puzzels’ en gebiedsprocessen in Nederland dat het zogeheten ‘wicked problems’ zijn: taaie vraagstukken die moeilijk oplosbaar zijn en niet eenvoudig gekend kunnen worden. In die gevallen kan het streven naar zekerheden leiden tot een zogenoemde ‘uncertainty paralysis’ [2] en tot uitstelgedrag ten aanzien van keuzes. Toch komt de reflex om onzekerheden te willen uitbannen nog wel vaak terug, ook in de context van het KLIMAP-project. Hier wordt een drietal voorbeelden gegeven:

1. Partijen willen vooraf graag zekerheid over de effectiviteit en het doelbereik van te nemen maatregelen. Dit werd heel duidelijk in de oorspronkelijke opzet van het NPLG en het bijbehorende Transitiefonds. Het Rijk nodigde de provincies uit om de meervoudige opgaven voor het landelijk gebied te vertalen naar plannen en maatregelen op provinciaal en gebiedsniveau. Op basis van de voorgestelde plannen en maatregelpakketten konden provincies aanspraak maken op aanzienlijke financiële middelen uit het Transitiefonds. Het ministerie van Financiën had echter wel als voorwaarde dat de maatregelen getoetst werden op ‘doelbereik’ voordat de middelen toegekend werden. Hiervoor zijn de nodige studies opgetuigd [3], [4]. Ook deze studies zijn echter geen garantie dat ‘de doelen van het NPLG met zekerheid binnen bereik komen’ [3].

2. De behoefte aan zekerheid over de effectiviteit en het doelbereik van maatregelen in gebiedsprocessen leidt tot een ononderbroken stroom van onderzoeken om (natuurlijke) systemen nog beter te doorgronden en te voorspellen hoe die systemen zullen reageren op ontwikkelingen en ingrepen. Enkele voorbeelden hiervan zijn de zogenoemde natuurdoelanalyses om een beeld te krijgen van de toestand in Natura2000-gebieden, de Integrale Grondwaterstudie Nederland om opgaven met betrekking tot zoetwaterbeschikbaarheid in beeld te brengen en de KRW-Verkenner als analysetool om de effectiviteit van maatregelen op de waterkwaliteit te onderzoeken. Maar ook bijvoorbeeld onderzoeken naar het effect van innovaties in de landbouw, zoals nieuwe stal- of drainagesystemen. Natuurlijk dragen deze onderzoeken bij aan nieuwe inzichten. Maar zekerheid over de impact van maatregelen bieden ze zelden.

3. Als het gaat om die maatregelen wordt vaak nog gekozen voor relatief ‘veilige’ opties die aansluiten bij de bestaande manier van denken en werken. Er is eerder sprake van incrementele veranderingen dan van echte, dieper gaande systeemveranderingen.

Ook dit is begrijpelijk vanuit het perspectief van onzekerheidsreductie. Er kleeft echter ook het risico aan dat de maatregelen geen échte oplossingen bieden en uiteindelijk leiden tot een ‘lock in’, een doodlopende weg richting de toekomst. Een voorbeeld hiervan is de introductie van onderwaterdrainagesystemen in de landbouw. Op het eerste gezicht lijkt dit een nuttige maatregel die voor ondernemers ook aantrekkelijk kan zijn, omdat hij aansluit op de bestaande bedrijfsvoering. Tegelijkertijd nodigt deze maatregel vaak niet uit om fundamenteel anders te gaan kijken naar de toekomstige waterbeschikbaarheid en het daarbij behorende landgebruik of bedrijfssysteem. Als er onvoldoende water is, hebben die drainagesystemen weinig toegevoegde waarde.

Vooropgesteld: er is in principe natuurlijk niets mis met het toetsen van maatregelen, het doen van onderzoek of het toepassen van innovaties. Het kan echter wel problematisch worden wanneer dit gebeurt met als voornaamste doel het verminderen van onzekerheid. Het verlangen naar ‘garanties op doelbereik’ kan dan uiteindelijk verlammend of vertragend werken, omdat die garanties simpelweg niet te geven zijn. De roep om steeds weer nieuw onderzoek kan ook aanleiding geven tot uitstelgedrag of een ‘rapportenoorlog’ in de zoektocht naar het ‘ultieme gelijk’ [4]. De keuze voor ‘veilige’ innovaties kan meer fundamentele verandering (inclusief de bijbehorende onzekerheden) in de weg zitten en uiteindelijk leiden tot ‘lock-ins’.

Hoewel het tegenintuïtief voelt, betoogt Klaas Veenma in zijn proefschrift [5] dat juist het ‘Ruimte maken voor onzekerheid’ uiteindelijk vaak bij kan dragen aan de kwaliteit van besluitvorming. Concreet betekent dit onder andere dat er bijvoorbeeld bewust ruimte wordt gemaakt voor de inbreng van alternatieve perspectieven en ideeën. Of dat partijen proberen te voorkomen dat er te snel wordt ‘getrechterd’ tot het uitwerken van één alternatief.

Dit kan bijvoorbeeld met behulp van ‘joint fact finding’, waarin partijen de tijd nemen om gezamenlijk een beeld te vormen van de opgaven en mogelijke oplossingsrichtingen.Bij KLIMAP is ervaren dat het werken met ontwikkelpaden hierin een waardevolle toevoeging kan zijn.

Werken met ontwikkelpaden bij KLIMAP
Het concept van ontwikkelpaden is een jaar of tien geleden geïntroduceerd. Aanvankelijk werd het vooral gebruikt in landelijke en internationale studies en projecten, zoals bijvoorbeeld door het IPCC (‘Climate Resilient Pathways for Development’) [6] en het Deltaprogramma Nederland (‘Adaptief Deltamanagement’). De achterliggende gedachte is dat ontwikkelpaden bij kunnen dragen aan flexibele, adaptieve besluitvorming als het gaat om de inherente onzekerheden van klimaatverandering.

Het concept was nog weinig toegepast in de regionale praktijk en een van de uitdagingen van KLIMAP was dan ook om te verkennen of het ook van meerwaarde zou kunnen zijn bij het werken aan een klimaatbestendige inrichting van de Nederlandse zandgronden.

Uit een eerste theoretische verkenning van het concept ontwikkelpaden bleek dat er grofweg drie ‘stromingen’ zijn te onderscheiden [7]. In de eerste stroming worden ontwikkelpaden vooral gezien als een manier om de besluitvorming van experts te ondersteunen. In de tweede stroming wordt het vooral ingezet als hulpmiddel bij een proces van leren en bewustwording tussen uiteenlopende actoren. Tot slot worden ontwikkelpaden ook wel gebruikt om de noodzaak van (maatschappelijke) transformatie te benadrukken en een route te identificeren waarlangs een gewenste bestemming bereikt kan worden.

Kenmerkend voor de meeste cases bij KLIMAP was dat er veel onzekerheid was. Enerzijds ging het hierbij om zogenaamde ‘cognitieve onzekerheid’, bijvoorbeeld de kennis hoe het klimaat nu daadwerkelijk verandert en wat dat concreet betekent voor de toekomstige beschikbaarheid van grondwater en teelt van gewassen in een bepaald gebied. Wanneer er sprake is van veel cognitieve onzekerheid hebben stakeholders dus nog geen gedeeld beeld van wat hen te wachten staat en is gezamenlijke besluitvorming vaak ook nog niet aan de orde.

Normatieve onzekerheid
Naast cognitieve onzekerheid speelde er in de KLIMAP-cases ook vaak ‘normatieve onzekerheid’. Bij deze vorm van onzekerheid gaat het niet zozeer over een gebrek aan kennis over de feiten, maar eerder over verschillende belangen, waarden en toekomstbeelden. Zo bleek er binnen KLIMAP verschillend te worden gedacht over de (on)mogelijkheden van meer technologische of meer ‘nature-based’-oplossingen. Bij een dergelijk verschil in perspectieven kan er ook niet vanzelfsprekend richting een gezamenlijk toekomstbeeld gewerkt worden, omdat de ideeën over wat wenselijk en realistisch is nog behoorlijk uiteenlopen.

Gezien deze onzekerheden was het concept van ontwikkelpaden voor KLIMAP vooral geschikt als hulpmiddel voor leren en bewustwording van de verschillende betrokken partijen. Een vorm van ‘joint fact finding’ dus, met de kanttekening dat het hierbij nadrukkelijk niet alleen over de ‘facts’ ging, maar veelal ook over onderliggende waarden en mogelijke toekomstbeelden.

Om dat gezamenlijke leerproces te faciliteren is bij KLIMAP veel gewerkt met participatieve (proces)methoden. Een aantal hiervan is ook binnen het project zelf ontwikkeld.

Een voorbeeld hiervan is het KLIMAP-ontwikkelpadenspel [8]. Deze serious game heeft als doel om deelnemers spelenderwijs uit te dagen om na te denken over de besluitvorming voor de langere termijn en de omgang met onzekerheden. Het spel is veel gespeeld en bleek een goede gespreksbasis en een effectief leermiddel.

Het werken met zogeheten Causal Loop Diagrams en Rich Pictures bleek een bruikbare methode om inzicht te krijgen in de manier waarop verschillende belanghebbenden kijken naar een gebied of systeem en de interacties daarin. Het biedt als het ware een visueel inkijkje in het hoofd van mensen en hun cognitieve en normatieve werkelijkheid.

Afbeelding 1. ‘Rich picture’ voor een van de cases van KLIMAP

De PRAATtool [9] is een tool die studenten voor KLIMAP hebben ontwikkeld om op een praktische en visuele manier de afwegingen van verschillende actoren in beeld te brengen, specifiek gericht op de korte- en langetermijnaspecten van de implementatie van maatregelen. Op die manier functioneert de tool als eyeopener en gespreksstarter. Het daagt uit tot het bespreken van de verschillende uitkomsten van de geteste maatregelen en van de verschillende visies tussen de gebruikers van de tool.

Ook zet KLIMAP in op participatieve monitoring [10]. Bij deze vorm van monitoring delen verschillende actoren hun kennis en waarnemingen. Zo kunnen bijvoorbeeld modelmetingen gecombineerd worden met handmetingen uit de praktijk. Wanneer deze veelal overeenkomen kan dat bijdragen aan de betrouwbaarheid van en het vertrouwen in modellen. Bij afwijkingen kan het juist ook een goede reden zijn om de uitkomsten te bespreken en vergelijken en voor gezamenlijke verdieping.

Tot slot is in KLIMAP gewerkt aan een methodiek die kan helpen om de houdbaarheid van verschillende typen landgebruik in kaart te brengen [11]. Deze landgebruikstoets geeft een geohydrologische onderbouwing van de verschillende klassen landgebruik die op een specifieke locatie in 2050 mogelijk zijn, op basis van beschikbare grondwaterdata. Deze kaartbeelden voeden het gesprek over de mogelijkheden en onmogelijkheden bij de ruimtelijke vertaling van gebiedsvisies.

Afbeelding 2. Ruimtelijke vertaling op verschillende schaalniveaus van te verwachten grondgebruiksbeperkingen bij het nemen van maatregelen  

Van zekerheid naar helderheid
Het werken met ontwikkelpaden en de verschillende procestools bij KLIMAP heeft geholpen om meer ruimte te maken voor onzekerheden in gebiedsprocessen. Een belangrijke toevoeging daarbij is dat met ontwikkelpaden ook een langetermijnperspectief kon worden ingebracht. Dat perspectief blijft in de praktijk nog wel eens onderbelicht, omdat de omvang en de urgentie van de kortetermijnopgaven vaak alle aandacht opslokken.

Het gesprek over ontwikkelpaden kan helpen om uit te stijgen boven de waan van de dag en ruimte te maken voor andere vragen en gesprekken. Interessant in dit verband is het onderscheid tussen ‘zekerheid’ en ‘helderheid’ [2]. Bij zekerheid ligt de nadruk op het bereiken van de bestemming. Bij helderheid gaat het er meer om dat partijen voldoende inzicht, begrip en vertrouwen krijgen om in ieder geval met elkaar op pad te durven gaan. Helderheid impliceert dat er met vertrouwen een duidelijke richting gekozen is, waaraan transparante waarden of leidende principes ten grondslag liggen.

Uitgaan van helderheid in plaats van zekerheid is ook relevant voor de huidige gebiedsprocessen. De focus verschuift van wat er nú allemaal moet, naar wat later eigenlijk nog mogelijk of wenselijk is. In die zin kan gezegd worden dat het werken met ontwikkelpaden ook een depolariserend effect kan hebben, een belangrijke factor voor de slagingskans van gebiedsprocessen [12].

Juist wanneer er polarisatie is en broos vertrouwen is het belangrijk het gesprek aan te gaan over onzekerheden. Hierbij gaat het zowel om de eerder genoemde cognitieve onzekerheden (‘hoe werkt de waterbalans in dit gebied?’), als over normatieve onzekerheden (‘wat voor een landbouw willen we eigenlijk in dit gebied?’). Hierbij spelen de onderliggende waarden die mensen toekennen aan dat wat zich in een gebied bevindt of voltrekt een centrale rol [13]. Een dergelijke waardenbenadering vraagt dus ook om specifieke procesmethoden.

Met een aantal van deze procesmethoden heeft KLIMAP ervaring opgedaan, mede gebaseerd op het werken met ontwikkelpaden. Deze zullen ook na KLIMAP worden toegepast en doorontwikkeld. Andere partijen worden uitgenodigd om de - vrij toegankelijke - methoden te gebruiken in de eigen praktijk en gebiedsprocessen, en de ervaringen hiermee weer te delen met anderen. Op die manier leren de water- en andere sectoren hopelijk steeds beter om te gaan met de onzekerheden, waar ze ook in de toekomst met zeker mee geconfronteerd zullen worden.

Dankwoord
De inzichten die in dit artikel worden toegelicht zijn het resultaat van ruim vier jaar onderzoek en samenwerking binnen KLIMAP. De auteurs spreken hun dank uit aan alle deelnemers aan dit project en in het bijzonder aan Daan Rooze van Deltares, Onno Giller van Radboud Universiteit Nijmegen en Ingrid Coninx, Wout Sommerauer en Rozemarijn van den Berg van Wageningen University & Research.

Samenvatting
In Klimaatadaptatie in de Praktijk (KLIMAP) is onderzocht hoe de methodiek van ontwikkelpaden kan helpen om met onzekerheden in gebiedsprocessen om te gaan. De methodiek van ontwikkelpaden verbindt wat er nú allemaal moet met wat later nog mogelijk of wenselijk is. Participatieve methoden en tools stimuleren een gezamenlijke verkenning van waarden en toekomstbeelden. KLIMAP laat zien dat het voor het succesvol aanpakken van toekomstige uitdagingen in gebiedsprocessen belangrijker is om te streven naar helderheid en vertrouwen, dan om naar zekerheid te blijven zoeken.

REFERENTIES
1. www.klimap.nl 
2. Polasky, S. et al. (2020). ‘Corridors of clarity: four principles to overcome uncertainty paralysis in the anthropocene’. BioScience, 70(12), 1139-1144.
3. Planbureau voor de Leefomgeving (2024). Ex ante analyse Nationaal Programma Landelijk Gebied: provinciale programma's en rijksmaatregelen. https://www.pbl.nl/system/files/document/2024-02/pbl-2024-ex-ante-analyse-nationaal-programma-landelijk-gebied-5411_0.pdf
4. Woltjer, J., Beekman, V., Jellema, A., Nannes, J. (2024). Expertappreciatie van provinciale NPLG-maatregelen. https://edepot.wur.nl/646074. Wageningen University & Research.
5. Veenma, K. (2022). Geef meer ruimte aan onzekerheid, hoe lastig het ook is! Trendbureau Overijssel. https://trendbureauoverijssel.nl/2022/01/21/geef-meer-ruimte-aan-onzekerheid-hoe-lastig-dat-ook-is/, geraadpleegd op 2 september 2024
6. Intergovernmental Panel on Climate Change (2023). Climate Change 2023: Synthesis Report. Contribution of Working Groups I, II and III to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change (Core Writing Team, H. Lee and J. Romero (eds.)). IPCC, Geneva, Switzerland, pp. 35-115, doi: 10.59327/IPCC/AR6-9789291691647, geraadpleegd op 27 augustus 2024
7. Werners, S. E., Wise, R. M., Butler, J. R., Totin, E., & Vincent, K. (2021). ‘Adaptation pathways: A review of approaches and a learning framework’. Environmental Science & Policy, 116, 266-275. https://doi.org/10.1016/j.envsci.2020.11.003
8. Slobbe, E. van, Blaaderen, J. van, Prins, C., Bolt, B. van der (2022). ‘Het Ontwikelpadenspel: keuzehulp voor een onzekere toekomst’. H2O-Online, 1 augustus 2022.
https://www.h2owaternetwerk.nl/vakartikelen/het-ontwikkelpadenspel-keuzehulp-voor-een-onzekere-toekomst
9. KLIMAP (2022). Studenten ontwikkelen Praattool. https://klimap.nl/actueel/studenten-ontwikkelen-praat-tool
10. Stichting Toegepast Onderzoek Waterbeheer. Participatieve monitoring in het waterbeheer. https://www.stowa.nl/deltafacts/lumbricus-klimaatrobuuste-hogere-zandgronden/implementeren-en-uitvoeren-hoe-regelen-we-1
11. Rooze, D. Bakema, G. en Ellen, G.J. (2023), ‘Implicaties van geohydrologie voor gebiedstransities’. Land en Water, 7, 2023. https://www.yumpu.com/nl/document/read/68361530/land-water-2023-editie-7-8, geraadpleegd op 26 augustus 2024
12. Brandsma, B. (2016). Polarisatie. Inzicht in de dynamiek van wij-zij denken.
13. Geldof, G., Elsacker, W.J. van (2023). De Stekker. Drie strikte voorwaarden voor het verbinden van Nationale programma’s met de praktijk. https://geldofcs.nl/wp-content/uploads/2023/05/De_stekker_def.pdf