Effectievere beschermingsmaatregelen voor drinkwaterbronnen nodig

Rijkswaterstaat en provincies inventariseren waterkwaliteitsrisico’s in gebiedsdossiers en stellen maatregelen op in uitvoeringsprogramma’s. Vooralsnog leidt dit tot weinig concrete, emissie-reducerende maatregelen. De meeste maatregelen hebben tot doel de samenwerking te verbeteren en het inzicht in risico’s te vergroten, en zijn moeilijk te evalueren.

Download hier de pdf van dit artikel

Geschreven door Karel As, Monique van der Aa, Mathijs Ambaum (Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu)

Het duurzaam veiligstellen van voldoende drinkwater van een goede kwaliteit is van essentieel belang voor het welzijn en de welvaart van Nederland. Recente rapporten laten echter zien dat de drinkwatervoorziening voor grote uitdagingen staat op het gebied van zowel beschikbaarheid als kwaliteit van de drinkwaterbronnen. Zo laat onderzoek [1] zien dat naar verwachting alle drinkwaterbedrijven de maatgevende capaciteit vóór 2030 moeten uitbreiden om aan de verwachte vraag te voldoen.

Ander onderzoek [2] toont aan dat een substantieel deel van de drinkwaterbronnen te hoge concentraties nutriënten (39 van de 216 onderzochte winningen), bestrijdingsmiddelen (70 winningen) en opkomende stoffen (37 winningen) bevatten (zie afbeelding 1). Bij vrijwel alle oppervlaktewaterinnamepunten spelen kwaliteitsproblemen, met name door opkomende stoffen [2], [3]. De duurzame veiligstelling van drinkwaterbronnen staat dus onder druk.

Het Rijk heeft een zorgplicht voor de drinkwatervoorziening op systeemniveau en stelt de algemene wettelijke kaders op. Hieronder vallen onder andere het opstellen van wettelijke eisen aan de drinkwaterkwaliteit en de uitvoering van de drinkwatervoorziening. Daarnaast ligt een belangrijk gedeelte van de zorgplicht voor drinkwaterbronnen bij provincies, drinkwaterbedrijven, waterschappen en gemeenten. Om de zorgplicht gezamenlijk actiever in te vullen zijn in 2007 de instrumenten gebiedsdossiers en uitvoeringsprogramma’s (UP’s) geïntroduceerd [4]. Gebiedsdossiers beschrijven de waterwinning, de bron en de activiteiten in de omgeving die de waterkwaliteit negatief kunnen beïnvloeden. Vervolgens worden in de UP’s afspraken gemaakt over maatregelen om deze risico’s aan te pakken. Om tot maatregelen te komen, vinden gebiedsgesprekken plaats met relevante partijen (drinkwaterbedrijven, landbouw, waterschappen, gemeenten, burgers, etc.).

De maatregelen moeten vastgestelde risico’s aanpakken, ondervangen of agenderen bij het Rijk. Borging van het proces ligt bij de zogenoemde regievoerders. Dit zijn Rijkswaterstaat voor de rijkswateren en de oppervlaktewaterinnamepunten daarin en de provincies voor grondwaterwinningen. Voor de Drentsche Aa is bij wijze van uitzondering Waterschap Hunze en Aa’s de regievoerder (zie afbeelding 1). Er wordt een protocol gebruikt om de onderlinge werkwijze te standaardiseren. Dit protocol is eind 2023 geactualiseerd [5].

De gebiedsdossiers en UP’s kennen een zesjarige plancyclus, die in principe gekoppeld is aan de beleidscyclus van de kaderrichtlijn water (KRW). In 2024 begint een nieuwe plancyclus en waar de gebiedsdossiers al herhaaldelijk geëvalueerd zijn [2], [6], gold dit voor de UP’s nog niet. In dit artikel worden resultaten gepresenteerd van een onderzoek naar effectiviteit van de UP’s en knelpunten in beleid, uitvoering en monitoring. Het onderzoek bestond uit een bureau-analyse van de UP’s en er zijn interviews en enquêtes afgenomen met de regievoerders. Een uitgebreide werkwijze is gepresenteerd in een eerder onderzoek [7].

Het onderzoek levert inzicht in de bijdrage van de UP’s aan het behalen van de KRW-doelen voor drinkwaterbronnen (KRW-artikel 7.3: geen achteruitgang toestand drinkwaterbron en op termijn kunnen verlagen van de zuiveringsinspanning). Bovendien kunnen lessen uit dit onderzoek bijdragen aan verbeteringen in werkwijze voor komende plancycli. Deze kunnen opgenomen worden in het protocol.

Afbeelding 1. Overzicht van de geanalyseerde UP’s en probleemstoffen in drinkwaterbronnen. Gegevens probleemstoffen zijn overgenomen uit [2]. De UP’s zijn onderverdeeld in rivieren, provincies en oppervlaktewaterinnamepunten

Maatregelen en aanpak regievoerders
In totaal zijn zeventien UP’s van de tweede plancyclus onderzocht. Dit betreft negen gebiedsdossiers van provincies, drie van rivieren en vijf van oppervlaktewaterinnamepunten (afbeelding 1). Het onderzoek laat zien dat de UP’s een grote diversiteit aan maatregelen bevatten. Deze maatregelen lopen uiteen van voorlichtingscampagnes tot agrarische pilots en van waterkwaliteitsmonitoring tot onderzoek naar bodemopbouw. Vergelijkbare maatregelen zijn geclusterd op basis van de beschrijving in de UP’s. De clusters verschillen fundamenteel, maar ze reflecteren allemaal de hoofdlijnen van maatregelpakketten, waardoor de aanpak van de regievoerders vergeleken kan worden.

Op basis van frequentie van voorkomen konden maatregelen in UP’s onderverdeeld worden in zeven clusters: inventarisatie, communicatie & bewustwording, actorenoverleg, (ruimtelijk) beheer, monitoring, beleidsvorming en onderzoek (zie beschrijving in tabel 1). Afbeelding 2a toont het aandeel maatregelen per cluster. De drie grootste clusters zijn het in kaart brengen van mogelijke emissiebronnen (cluster inventarisatie), bewustzijn verhogen bij burgers, bedrijven en andere partijen (cluster communicatie & bewustwording) en het delen van kennis tussen partijen (cluster actorenoverleg).

Hoewel alle maatregelclusters voorkwamen in de verschillende UP’s, was een verschillende nadruk zichtbaar voor de UP’s die horen bij provincies, rivieren en oppervlaktewaterinnamepunten (afbeelding 2b). In de provinciale UP’s is inventarisatie het meest voorkomende maatregelcluster. Hierbij wordt gekeken naar risicovolle infrastructuur (riolering, bodem-energiesystemen) en activiteiten in de door de provincie ingestelde grondwaterbeschermingsgebieden (gwbg’s).

Bij rivieren-UP’s lag de nadruk op communicatie & bewustwording, waarbij communicatie gericht is aan andere partijen in het stroomgebied (burgers, boeren, waterschappen en internationale riviercommissies). Alle activiteiten in het gehele stroomgebied zijn immers van belang voor de algemene rivierwaterkwaliteit.
Bij de oppervlaktewaterinnamepunt-UP’s lag de nadruk op actorenoverleg en dan met name het gezamenlijk oefenen van calamiteitenplannen. Rondom innamepunten ligt een grote beschermingszone (lengte tot wel 30 km), de zogenoemde zes-uurszone. Wanneer in dit gebied calamiteiten plaatsvinden is het belangrijk dat partijen snel reageren en elkaar waarschuwen zodat de drinkwaterbedrijven geen vervuild water innemen.

Het verschil in maatregelkeuze kan verklaard worden door drie sleutelfactoren. Dit zijn: (1) het type dossier of winning, (2) bevoegdheden en taken van de regievoerder en (3) financiële en personele capaciteit. Het type dossier bepaalt voor een belangrijk gedeelte welke problemen er spelen op het vlak van ruimtelijke bescherming en emissiebronnen. Daarnaast zijn voor de verschillende type dossiers andere regievoerders verantwoordelijk met andere bevoegdheden. Zo zijn waterschap en Rijkswaterstaat ook waterbeheerder en deze UP’s bevatten relatief veel (ruimtelijk) beheermaatregelen in vergelijking met provinciale UP’s. Dit zijn maatregelen zoals het bezien-en-herzien van lozingsvergunning en inrichtingsmaatregelen. Verder bleek uit interviews dat bepaalde maatregelen niet meegenomen zijn omdat hiervoor de capaciteit ontbrak.

Afbeelding 2. Overzicht maatregelclusters. (a) Percentuele voorkomen van maatregelclusters over alle onderzochte UP’s. Iconen afkomstig van flaticon.com. (b) Radarplot van percentueel aandeel van maatregelclusters voor de verschillende typen dossiers. Hierbij zijn provinciale UP’s, rivieren-UP’s en oppervlaktewaterinnamepunt-UP’s onderscheiden

Inzicht in doelbereik van de uitvoeringsprogramma’s
Het monitoren van de effectiviteit van maatregelen is belangrijk, zodat kan worden bijgestuurd als het doelbereik van de UP’s achterblijft. Bovendien kan het bijdragen aan draagvlak voor uitvoering van maatregelen. Uit enquêtes en interviews met de regievoerders bleek echter dat in evaluaties vooral op uitvoering is geëvalueerd en niet op de effecten van maatregelen. Een groot deel van de respondenten (85%) gaf aan niet te weten of de beoogde effecten op tijd bereikt gaan worden. In slechts twee van de zeventien UP’s is een concrete prognose opgesteld voor het doelbereik van de genomen maatregelen. Dit zijn UP Drentsche Aa (‘verlaging van overschrijdingen door bestrijdingsmiddelen met 95%’) en UP Gelderland (‘het behalen van de KRW-doelen’). In beide gevallen zijn deze prognoses niet gehaald. Het inzicht dat regievoerders hebben in het doelbereik van de UP’s blijkt dus beperkt. Dit ligt aan de manier waarop monitoring plaatsvindt en het type maatregelen dat genomen wordt.

Met de huidige monitoringsopzet zijn effecten van maatregelen namelijk niet goed te volgen (zie [8]). KRW-monitoring volgt nu de ontwikkeling in de chemische kwaliteit van gemengd ruw bronwater. Dit is water van een relatief grote diepte, van in elk geval enkele decennia oud. Het duurt lang voordat effecten van beleid hierin zichtbaar worden. Daarnaast kunnen drinkwaterbedrijven hun bedrijfsvoering aanpassen in reactie op een slechtere waterkwaliteit.

Bijvoorbeeld door water van grotere diepte te halen of de mengverhouding van water uit verschillende putten aan te passen. Om deze redenen is in het protocol voorgesteld om Early Warning-monitoring te gebruiken, waarbij concentraties in het bovenste grondwater gevolgd worden. Hoewel het genoemd wordt in een deel van de UP’s, blijkt dit nog niet consequent toegepast te zijn om zo effecten van maatregelen te kunnen volgen. Mogelijk belemmeren kosten- of capaciteitsvereisten een brede implementatie. Bovenstaande geldt minder voor oppervlaktewater, waar maatregelen bovendien sneller effect hebben op de (chemische) waterkwaliteit. Toch vragen onder andere (diffuse) bronnen, hydrologische variatie en gedrag van stoffen in het milieu om aandacht in de monitoringstrategie.

Daarnaast ligt het beperkte inzicht in het doelbereik van de UP’s ook aan de genomen maatregelen. Maatregelclusters zijn te typeren als actieclusters, die bijdragen aan het aanpakken van risico’s, of procesclusters, die dienen om samenwerking, inzicht en beleid te verbeteren maar vooral ook om het nemen van actiemaatregelen te faciliteren. In tabel 1 is te zien dat ongeveer 65 procent van de genomen maatregelen als procesmaatregel getypeerd is. Zinvol als ze zijn, brengen deze maatregelen de emissies niet direct terug en het rendement is bovendien niet goed kwantificeerbaar [9].

Reductie van emissies gebeurt immers pas wanneer de daaropvolgende actiemaatregel genomen is. Dit geldt ook voor het actiecluster communicatie & bewustwording (24% van de maatregelen), waarbij vervolgacties van de doelgroepen de daadwerkelijke reductie van emissies bepalen. Slechts een klein aantal maatregelen (10%) valt in het actiecluster (ruimtelijk) beheer en pakt direct emissies aan. Al met al betekent dit dat het effect op de emissies van probleemstoffen waarschijnlijk beperkt is en het doelbereik van de UP’s onzeker.

Tabel 1. Overzicht van maatregelclusters, hun voorkomen en aansluiting bij de doelen van het UP

Knelpunten effectiviteit
Het onderzoek laat zien dat in de UP’s meestal procesmaatregelen zijn genomen. Deze dienen om het nemen van actiemaatregelen te faciliteren, maar slechts 10 procent van de maatregelen viel in het actiecluster (ruimtelijk) beheer. Dit is opvallend, omdat procesmaatregelen vooral verwacht worden in een vroege fase van beleid, om opgevolgd te worden met actiemaatregelen [10]. Momenteel is het echter al de vierde cyclus van de KRW en de tweede cyclus van de UP’s. Toch ligt de nadruk nog steeds op procesmaatregelen. In interviews en enquêtes geven de meeste regievoerders zelf ook aan dat maatregelen niet al te ingrijpend zijn geweest. Uit het onderzoek kwamen hiervoor drie oorzaken naar voren:

1. Vrijwillige deelname leidt niet afdoende tot emissiebeperkende maatregelen. De meeste regievoerders hebben in gebiedsgesprekken en processen de vele partijen rondom drinkwater betrokken. Het doel is te komen tot breed gedragen maatregelen, maar hierbij ontstaat ook een complexe belangenafweging. Wat vooral opvalt is dat provincies aangeven expliciet landbouwbelangen mee te nemen. Dit kan het nemen van emissie-reducerende maatregelen in de weg staan, vooral voor nutriënten en bestrijdingsmiddelen.

2. Capaciteit en bevoegdheden beperkt. Voor een belangrijk gedeelte liggen emissies buiten de directe bevoegdheid van regievoerders. Zo komt een groot gedeelte van de probleemstoffen in vooral de Rijn, maar ook de Maas, uit het buitenland. Rijkswaterstaat heeft hier niet direct invloed op. Ook effluentemissies uit rioolwaterzuiveringsinstallaties zijn niet vergunningsplichtig maar worden primair gereguleerd door algemene regels in het Besluit Activiteiten Leefomgeving (BAL). Rijkswaterstaat kan wel aanvullende maatwerkvoorschriften opstellen maar in de UP’s wordt dit niet genoemd. Voor provincies geldt dat agrarische activiteiten onder algemene regels in de BAL vallen, wat directe sturing van de agrarische praktijk door provincies beperkt. In de tussenevaluatie van UP Gelderland wordt daarom verkend om landgebruik in gwbg’s te veranderen door gronden aan te kopen en te verpachten met voorwaarden voor gebruik, zoals extensieve landbouw of zonder gebruik van bestrijdingsmiddelen. Dit is door Swartjes et al. (2016) [11] als ‘zeer effectief’ ingeschat om emissies van bestrijdingsmiddelen te beperken. De bijbehorende processen kosten echter relatief veel financiële en personele capaciteit. Niet iedere regievoerder of betrokken partij heeft die.

3. Taakverdeling tussen Rijk en regio is onvoldoende expliciet. In dit onderzoek was een verschil in aanpak tussen de provinciale regievoerders te zien. Sommige regievoerders richten zich op het terugdringen van emissies van nutriënten en bestrijdingsmiddelen. Anderen geven aan dat deze restopgaven het beste opgelost kunnen worden met generieke maatregelen van het Rijk. Uit dit onderzoek blijkt daarmee dat er vooral bij de aanpak van deze specifieke opgaven behoefte is aan meer coördinatie door het Rijk.

Aanbevelingen voor groter doelbereik en betere monitoring
In het onderzoek zijn een aantal knelpunten geïdentificeerd in de monitoring van effecten en het nemen van effectieve maatregelen. Om deze punten te verbeteren in de volgende beleidscyclus van de UP’s, worden de volgende aanbevelingen gedaan:

1. Neem meer maatregelen die aantoonbaar emissies reduceren. Dit betekent meer maatregelen in het cluster (ruimtelijk) beheer. In dit onderzoek zijn voorbeelden van dit type maatregelen gevonden. Het gaat dan bijvoorbeeld om de aanleg van akkerranden of het aanpassen van lozingsvergunningen.

2. Verbeter de effectiviteit van vrijwillige deelname. Onderzoek de voorwaarden waaronder vrijwillige deelname van partijen wel tot effectieve maatregelen leidt. Deel hierover ook kennis uit tussen de verschillende regievoerders. De voorwaarden kunnen in elk gebied anders zijn. Het is duidelijk dat het kan, maar het vraagt veel inzet van de regievoerders

3. Schep duidelijkheid in taakverdeling tussen Rijk en regio. Intensiveer coördinatie vanuit het Rijk bij problematiek waar de gebiedsaanpak niet volstaat. Weeg hierbij beschikbare capaciteit en bevoegdheden mee en operationaliseer het overleg tussen regio en Rijk in een voor het gebied werkbare vorm. Neem de opgaven die bij het Rijk worden geagendeerd ook mee in het UP, zodat de regievoerder zicht houdt op de voortgang.

4. Richt monitoring zo in dat effecten van maatregelen beter gevolgd kunnen worden. In principe stelt het protocol voor Early Warning-monitoring te gebruiken voor het volgen van effecten van maatregelen. Als monitoring van chemische waterkwaliteit met Early Warning te kostbaar of ingewikkeld gevonden wordt, onderzoek dan indicatoren voor emissies van probleemstoffen, bijvoorbeeld monitoring van emissies of het landgebruik in gwbg’s.

Conclusies
Uit dit onderzoek blijkt dat het onzeker is of maatregelen in de UP’s bronbelasting voldoende reduceren. Voor toekomstige beleidscycli is het daarom zeer belangrijk dat de emissies naar drinkwaterbronnen aantoonbaar gereduceerd worden. Dit kan door meer maatregelen in het cluster (ruimtelijk) beheer te nemen. Uit het onderzoek volgen een aantal aanbevelingen om monitoring, proces en effectiviteit voor de volgende plancyclus van de UP’s te verbeteren. De aanbevelingen zijn deels al opgenomen in de meest recente actualisatie van het protocol [5]. Bovendien is het aannemelijk dat de aanbevelingen relevant zijn voor verwante gebiedsgerichte programma’s, zoals de beleidsbrief Water en bodem sturend en de stroomgebiedsbeheerplannen.

Samenvatting
Rijk, provincies, drinkwaterbedrijven en andere overheden hebben een zorgplicht voor de duurzame veiligstelling van voldoende drinkwaterbronnen van goede kwaliteit. Rijkswaterstaat en provincies inventariseren daarom risico’s in gebiedsdossiers en stellen maatregelen op in uitvoeringsprogramma’s. Vooralsnog leidt dit tot weinig concrete, emissie-reducerende maatregelen. De meeste maatregelen hebben tot doel de samenwerking te verbeteren en het inzicht in risico’s te vergroten, en zijn moeilijk te evalueren. Ook is er beperkt inzicht in de ontwikkeling van de bronkwaliteit. Hierdoor zijn de effectiviteit van de uitvoeringsprogramma’s en het behalen van de KRW-doelen onzeker. In dit artikel worden aanbevelingen gedaan om proces en monitoring te verbeteren.

REFERENTIES
1. Leerdam, R.C. van, Rook, J.H., Riemer, L., & Aa, N.G.F.M. van der (2023). Waterbeschikbaarheid voor de bereiding van drinkwater tot 2030: knelpunten en oplossingsrichtingen. RIVM, rapport 2023-0005. DOI: https://doi.org/10.21945/RIVM-2023-0005.
2. Driezum, I.H. van et al. (2020). Staat drinkwaterbronnen. RIVM, rapport 2020-0179. DOI: https://doi.org/10.21945/rivm-2020-0179.
3. Compendium voor de Leefomgeving (2023). Belasting van het oppervlaktewater, 1990-2021. https://www.clo.nl/indicatoren/nl008324. .
4. Wuijts, S., Rijswick, H.F.M.W. van, & Dik, H.H.J. (2007). Gebiedsdossiers voor drinkwaterbronnen: Uitwerking van risico's en ontwikkeling van maatregelen. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), rapport 734301032/2007.
5. Ministerie van Infrastructuur & Waterstaat. (2023). Protocol gebiedsdossiers en uitvoeringsprogramma’s drinkwaterwinningen.
6. Wuijts, S. et al. (2014). Eindevaluatie gebiedsdossiers drinkwaterwinningen. RIVM, rapport 270005001/2014.
7. As, K.S., Aa, N.G.F.M. van der & Ambaum, M. (2024). Evaluatie maatregelen bescherming drinkwaterbronnen: Landelijke beeld van de uitvoeringsprogramma’s bij gebiedsdossiers drinkwaterwinningen. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), rapport 2024-0033. DOI: https://doi.org/10.21945/RIVM-2024-0033.
8. Wit, M., Claessens, J., Dik, H., & Aa, M. van er (2020). Trendanalyse grondwaterkwaliteit van drinkwaterwinningen (2000 – 2018). RIVM, rapport 2020-0044. DOI: https://doi.org/10.21945/rivm-2020-0044.
9. Claessens, J. W., Struijs, J., Schouten, A.J., Brand, E., & Lukacs, S. (2012). Een benadering om het rendement van maatregelen voor grondwater te bepalen. RIVM, rapport 607402007/2012.
10. Lijzen, J.P.A. et al. (2020). Inzicht in beleidsacties richting een Circulaire Economie; Monitoring van acties en verkenning van transitie-indicatoren per prioritaire keten. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), briefrapport 2020-0078.
11. Swartjes, F.A., Linden, A.M.A. van der, & Aa, N.G.F.M. van der (2016). Bestrijdingsmiddelen in grondwater bij drinkwaterwinningen: huidige belasting en mogelijke maatregelen. Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), Rapport 2016-0083.