Inhoudelijke experts en bestuurders hebben een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij praktische afwegingen om KRW-doelen te halen. Tevens is het belangrijk om de omgeving er zoveel mogelijk bij te betrekken. Deze boodschap kwam meermaals voorbij tijdens het symposium Kaderrichtlijn Water Doelen 2027.
De bijeenkomst werd gisteren gehouden in Huis ter Heide, een dorp in de gemeente Zeist. Zo’n negentig inhoudelijke experts en bestuursadviseurs van waterbeheerders, provincies en andere partijen bogen zich over dilemma’s en praktische oplossingsscenario’s bij het halen van de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) in 2027. Zij wisselden ervaringen en ideeën uit over hoe te komen tot goede doelen voor ecologische waterkwaliteit. Er werden ook beslispunten verzameld voor de eerstkomende bijeenkomst van de Brede bestuurlijke tafel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit en Zoetwater.
Van moeten naar willen
Geert Jan Zweegman, strategisch adviseur bij APPM management consultants, zette meteen de toon met zijn verhaal getiteld Waar staan we? Wij zijn op de goede weg! Daarna kwam de aap uit de mouw. Zweegman betoogde dat het juist slecht lijkt te zijn gesteld met de kwaliteit van het oppervlaktewater in Nederland, gezien rapporten van onder andere het Planbureau voor de Leefomgeving en de Algemene Rekenkamer. “Het is belangrijk om uit te leggen waarom KRW-maatregelen nodig zijn. Daarbij sla je een enorme slag, als je deze koppelt aan maatschappelijke doelen als gezondheid.”
Zweegman had het over ‘van moeten naar willen’. Dat vraagt om realisme en onderling vertrouwen en om samenwerking met gebiedspartijen en integraliteit. “Kijk verder dan de technische-inhoudelijke aspecten en werk aan een gemeenschappelijk perspectief voor samenwerking. Hanteer meer strategieën dan alleen de expertstrategie, zoals onderhandelen, verleiden en leren. Zorg voor het kloppende verhaal, zowel inhoudelijk als financieel.”
Passende doelen
De derde stroomgebiedsbeheerplanperiode (2022-2027) waarvoor de plannen uiterlijk in 2021 rond moeten zijn, biedt de kans om doelen passend te maken. Dat vertelde Marcel van den Berg, senior adviseur waterkwaliteit bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, die een presentatie hield over ‘goed ecologisch potentieel’. Volgens hem is het belangrijk om bij een goed doel onder andere te kijken naar de functie. Zijn er hydromorfologische ingrepen - bijvoorbeeld een dam of het rechttrekken van een beek – geweest die niet gemitigeerd kunnen worden? Dan bepalen die het doel en dus de ecologische toestand.
'Bij een goede afweging vallen verschillende beleidsdoelen samen'
Van den Berg wees op de spanning tussen juridische werkelijkheid en wat we met elkaar willen bereiken. De bestuurlijke ruimte is niet te vinden bij de techniek, maar wel bij drie andere aspecten: tot wanneer is een mitigerende maatregel een mitigerende maatregel? Wanneer kan bij een herstelmaatregel worden gesproken over significante schade op een gebruiksfunctie? Zijn er reële alternatieven? “Hierbij is de dialoog tussen ambtenaar en bestuurder cruciaal”, aldus Van den Berg. “En ook met de omgeving. Bij een goede afweging van het ecologisch potentieel vallen verschillende beleidsdoelen op het gebied van water, landbouw en energie samen.”
Disproportionele kosten
Een belangrijk onderwerp tijdens het symposium was disproportionele kosten: wat moet een waterbeheerder doen wanneer de kosten van maatregelen hoog zijn en de baten relatief gering? Op bestuurlijk niveau is afgesproken om disproportionele maatregelen niet af te trekken en dus geen doelverlaging toe te passen. Tijdens de workshop over dit thema stond de vraag centraal: hoe gaan we hier in de praktijk mee om?
Het begrip ‘disproportioneel’ zorgt voor een dilemma volgens de deelnemers aan de workshop. Want wat wordt hieronder verstaan? Bij een waterschap die - bij wijze van spreken - slechts 3 euro in een KRW-maatregel investeert, is 2 euro meer erg veel. Maar voor een ambitieus waterschap dat in een vergelijkbare situatie 8 euro investeert, is hetzelfde extra bedrag niet eens zo disproportioneel.
Als oplossingsrichting werd aangegeven om duidelijk de redeneerlijn te laten zien. Wees transparant over wat je hebt gedaan, luidde het advies. Kijk eerlijk naar kosteneffectiviteit en vertel wanneer een bepaalde maatregel niet veel oplevert. Laat zien wat je van te voren hebt geïnvesteerd, wat je tot 2027 gaat investeren en welke restopgave er in verband met disproportionele kosten overblijft. Dan heb je een beter verhaal over dat laatste. De deelnemers pleiten er ook voor om disproportionele kosten aan te kaarten bij het bestuur. Het is verstandig om als inhoudelijk adviseur het antwoord niet helemaal zelf te formuleren.
De workshop leverde twee aanbevelingen op. Allereerst: schets het perspectief van maatregelen na 2027. Verder wordt aanbevolen om aan de brede bestuurlijke tafel de dilemma’s rondom disproportionele kosten bespreekbaar te maken en met vuistregels te komen.
Significante schade
Een ander discussiepunt is significante schade. Volgens de Handreiking KRW-doelen van STOWA die landelijk wordt toegepast, mogen maatregelen afvallen bij een significant effect op een functie of het milieu. Voor een deel van die afweging bestaat er bestuurlijke vrijheid. Dat kan tot aanzienlijke regionale verschillen leiden.
In de workshop over significante schade kwamen de casussen van het Nieuwe Meer (Hoogheemraadschap van Rijnland) en het kierbesluit voor de Haringvlietsluizen (Rijkswaterstaat) aan bod. Er werd gediscussieerd over wat significante schade nu precies is. Is bijvoorbeeld het belang van een zeilvereniging voldoende reden om van de aanleg van vanuit waterkwaliteit wenselijke legoevers af te zien? En wie bepaalt eigenlijk dat er sprake is van significante schade?
Beeld van workshop disproportionele kosten
In de praktijk gebeurt dat deels door het ambtelijk apparaat en deels door het bestuur van een waterbeheerder. Mogelijk wordt ook nog gedeeltelijk op provinciaal niveau de significante schade bepaald. De workshopdeelnemers kwamen met het advies om de besluitvorming samen te doen, zowel binnen als tussen organisaties. Het lastige hierbij is dat er vaak specifiek voor een waterlichaam een afweging wordt gemaakt, maar dat het tegelijkertijd wenselijk is om bij vergelijkbare waterlichamen gelijke keuzes te maken. Daarvoor moet een goede balans tussen casusspecifiek en generiek worden gevonden.
Ook kan er een spanning zijn tussen inhoudelijke argumentatie en politieke keuze. Het besluit om de Haringvlietsluizen op een kier te zetten is hiervan een schoolvoorbeeld: de inhoudelijke argumentatie over de voordelen voor de vismigratie veranderde door de jaren heen niet, maar de politieke keuze vanwege de kosten wel. De aanbeveling vanuit de workshop bij zo’n situatie: houd de inhoudelijke argumentatie steeds actueel en bied die in elke planperiode opnieuw aan.
Bestuur lastig maken
Er waren nog vijf andere interessante workshops, onder andere over maatregelen van derden. Om draagvlak voor KRW-maatregelen onder bijvoorbeeld agrariërs en bedrijven te krijgen, is het zaak om hen te laten vertellen wat ze nodig hebben. Neem de maatregelen van derden ook op in plannen, was de aanbeveling. De bedoeling is om de belangrijkste punten en aanbevelingen van de workshops in te brengen bij de eerstkomende bijeenkomst van de brede bestuurlijke tafel in september.
'Op een aantal punten is meer duidelijkheid gekomen'
In een korte reflectie noemde Diederik van der Molen, projectleider bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, een aantal dingen die hem waren opgevallen. Zo hebben veel waterschappen hun eigen aanpak en dat maakt het wel ingewikkeld. Richting de aanwezige experts merkte hij op: “Maak het jezelf gemakkelijk en het bestuur lastig. Zet bestuurders aan het werk. En als je pragmatisch bent geweest bij gemaakte keuzen en er meer geld voor een opgave nodig is, durf dat dan te agenderen.”
Pragmatisch nadenken
Marloes van der Kamp, aquatisch ecoloog bij advies- en ingenieursbureau Witteveen+Bos en een van de organisatoren van het symposium, is tevreden over het verloop van de dag. “Er zijn goede discussies gevoerd en ik heb het gevoel dat de aanwezigen elkaar beter hebben leren begrijpen. Op een aantal punten is ook meer duidelijkheid gekomen. Enkele punten zijn blijven hangen, maar ik heb goede hoop dat de koepelorganisaties hierbij actie gaan ondernemen.”
Van der Kamp wijst op twee thema’s. “Er is gesproken over of je nu al met de beargumentering komt voor maatregelen met disproportionele kosten of pas later in 2027. Eigenlijk is het antwoord het tweede. Dat is een nieuw inzicht. Belangrijk is daarbij wel dat je daadwerkelijk je best gaat doen om de maatregelen in uitvoering te brengen. Ook een duidelijke aanbeveling is om maatregelen van derden op te nemen in je maatregelenpakket en deze te communiceren richting Brussel.” Volgens Van der Kamp is een belangrijke boodschap van de bijeenkomst om het doel van goede waterkwaliteit steeds in het vizier te hebben. “Staar je niet blind op regeltjes, maar probeer pragmatisch na te denken.”
MEER INFORMATIE
Bericht minister houdt vast aan KRW-doelen
H2O-artikel Hoe moet het verder met de Kaderrichtlijn Water?
Handreiking KRW-doelen (STOWA 2018)
