De kwaliteit van het grond- en oppervlaktewater is niet goed. De doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) worden niet gehaald, de drinkwaterbedrijven moeten steeds meer zuiveren en we vinden regelmatig 'nieuwe', opkomende stoffen zoals Per- en polyfluoralkylstoffen (PFAS). Om dit probleem op te lossen moet er een aantal (Europese) regels worden aangepast. Door internationale onderzoeksinstellingen, universiteiten en drinkwaterbedrijven wordt al enige jaren gepleit voor een aantal verbeteringen. Dit artikel beschrijft welke aanpassingen in regelgeving nodig zijn en hoe er aan gewerkt wordt om dit te bereiken.
door Harrie Timmer (Vewin) en André Bannink (RIWA-Maas)
Drinkwaterbedrijven worden periodiek overvallen door 'nieuwe', opkomende stoffen die een bedreiging voor de bronnen van ons drinkwater kunnen zijn. Deze stoffen vinden we meestal als eerste bij de innamepunten voor drinkwater uit oppervlaktewater. Dat is niet toevallig: bij oppervlaktewater zijn de risico’s het grootst en is dus ook de monitoring van de waterkwaliteit het meest uitgebreid.
Voorbeelden van zorgwekkende opkomende stoffen uit de laatste tien tot vijftien jaar zijn MTBE, pyrazool, PFAS, melamine en 1,4-dioxaan. De aanhalingstekens bij 'nieuwe' stoffen zijn bewust. Door de steeds betere analysetechnieken vinden we weleens stoffen met zeer lage gehaltes die mogelijk al jaren in het water zitten. Of kunnen we een stof voor het eerst analyseren door toepassing van een nieuwe techniek. De stoffen zijn daardoor niet altijd echt 'nieuw'.
Of een opkomende stof daadwerkelijk een risico voor de drinkwatervoorziening is, hangt af van de stofeigenschappen. Het is daarin belangrijk te weten of de stof bedreigend is voor de gezondheid én of het voldoende door de drinkwaterzuivering wordt verwijderd. Meestal is er geen reden voor zorg voor de kwaliteit van het drinkwater, maar de bovengenoemde stoffen gaven wél reden voor aanvullende maatregelen door de drinkwaterbedrijven.
Door de drinkwaterbedrijven wordt in de praktijk vanuit het voorzorgsprincipe gehandeld. Als stoffen worden aangetroffen boven een signaleringswaarde dan gaat de inname van rivierwater dicht. Idem als een biomonitoringsysteem een alarmeringswaarde overschrijdt. In deze gevallen volgt een traject van stof-identificatie, advies van zuiveringstechnologen en overleg met inspectie en RIVM. De inname wordt pas weer gestart als het duidelijk is dat er geen gevaar is voor de volksgezondheid.
Waarom zijn Europese regels belangrijk?
Het probleem van opkomende, nieuwe stoffen is niet uniek in Nederland. Ook andere (Europese) landen kennen dit probleem. Stoffen in water houden zich niet aan landsgrenzen. Wanneer de Rijn en de Maas ons land binnenstromen, bevat het water al veel industrieel en huishoudelijk afvalwater afkomstig van onze buurlanden.
De oplossing voor opkomende stoffen moet dan ook in Europees milieubeleid worden gezocht. Het ambitieuze EU-actieplan 'Verontreiniging van lucht, water en bodem naar nul' geeft hiervoor een goede basis, ook al omdat Europese regelgeving vaak dwingender is dan puur Nederlandse wetgeving. Een Europese aanpak past ook goed in het Nederlandse milieubeleid om geen 'kop op Europese regelgeving' te zetten. De overheid wil zo voorkomen dat Nederland een minder aantrekkelijk vestigingsklimaat krijgt voor milieubelastende economische activiteiten.
Een uitstekend voorbeeld van goede Europese regelgeving is bijvoorbeeld het voorstel om de productie, gebruik en import van PFAS in heel Europa per 2025 vrijwel volledig te verbieden.
Wetenschap werkt traag door in regelgeving en acties
Regelgeving ijlt altijd na op de wetenschap. De zeehondensterfte in de Waddenzee heeft ons in de jaren zeventig geleerd dat stoffen zoals PCB’s, die accumuleren in de voedselketen, extreem gevaarlijk zijn voor mens en dier. Als reactie hierop zijn PCB’s uiteindelijk in 1985 verboden en wordt sindsdien op bio-accumulatie getest om de risico’s van stoffen te beoordelen.
Sinds 2007 is de beoordeling op bio-accumulatie via de REACH-verordening verplicht voor alle stoffen die binnen Europa geproduceerd en verhandeld worden. Via deze regeling geldt dat stoffen die persistent, bio-accumulerend en toxisch zijn (PBT), op Europees niveau als substance of very high concern (SVHC) geclassificeerd worden. Dit geldt ook voor stoffen die kankerverwekkend, mutageen en giftig zijn voor de voortplanting (CMR), of een soortgelijk risico kennen, zoals een hormoonverstorende werking.
SVHC stoffen komen in Nederland vervolgens automatisch op de lijst van zeer zorgwekkende stoffen (ZZS). Door deze classificatie zijn er handvatten om de emissies van persistente organische verontreinigende stoffen naar het milieu te beperken.
Nog verre van ideaal
Dit theoretisch sluitende systeem dat in de loop van de afgelopen twintig tot dertig jaar is ontstaan, is echter nog verre van ideaal. Voor veel stoffen blijkt de verplichte registratie onvolledig [ref. 1], gelden er voor lagere tonnages geen verplichtingen en moet in de praktijk door overheden worden aangetoond dat stoffen zeer zorgwekkend zijn (of equivalent). Vanuit het voorzorgprincipe zou het logischer zijn dat initiatiefnemers moeten aantonen dat stoffen geen risico vormen. Deze lacunes maken dat niet alle stoffen die Zeer Zorgwekkend zijn, ook formeel als Zeer Zorgwekkend zijn bestempeld (zie kader).
Daarnaast is sinds 2009 steeds duidelijker geworden dat persistentie en mobiliteit specifieke risicovolle stofeigenschappen zijn voor de bronnen van drinkwater. De Umweltbundesambt (UBA, het Duitse equivalent van het RIVM), enkele universiteiten en onderzoeksinstituten als DVGW-Technologiezentrum Wasser (TZW) en KWR hebben in de loop van de afgelopen 14 jaar op basis van verschillende onderzoeken [ref. 2] vastgesteld dat PMT- en vPvM-stoffen een belangrijke, vaak lastig meetbare, groep stoffen is die ook als zeer zorgwekkende stof zou moeten worden geclassificeerd.
Hier wreekt zich echter de traagheid en complexiteit van de huidige wetgeving. Het is inderdaad zo dat veel pZZS volgens de geldende (onvolledige) criteria niet formeel classificeren als ZZS en dat de voorgeschreven OECD testen om aan te tonen dat een stof aan de ZZS criteria voldoet zodanig duur, langdurig en omvangrijk zijn, dat er maar weinig partijen zijn die deze weg bewandelen en dus dat er maar een beperkt aantal stoffen uiteindelijk formeel ZZS worden.
De huidige wetenschappelijke consensus dat PMT en vPvM stoffen ook risicovol zijn en als ZZS zouden moeten classificeren zal ertoe leiden dat waarschijnlijk veel meer dan 25% van de pZZS stoffen ZZS zijn. Al zijn deze inzichten nog niet wettelijke verankerd, ondersteunt dit wel de risico-inschatting en aanpak van de Provincie Zuid Holland. Het voorzorgsprincipe wordt hier meer dan terecht hanteert.
Persistent, Mobiel en Toxisch (PMT) en zeer Persistent en zeer Mobiel (vPvM)
De genoemde kennisinstituten toonden aan dat nieuwe, opkomende stoffen een aantal stofeigenschappen gemeen hebben. Ze zijn persistent (P), mobiel (M) en toxisch (T), kortweg PMT. Hierdoor breken ze niet van nature af, zijn ze slecht te zuiveren en zijn ze bij relatief lage concentraties slecht voor de mens of milieu.
Steeds duidelijker wordt dat persistentie (P) op zichzelf ook al een zeer zorgwekkende eigenschap is. Als een stof persistent is (P), dus niet afbreekt en ophoopt in het milieu, wordt deze stof onafwendbaar na verloop van tijd ook gevaarlijk. Al is een stof maar beperkt toxisch, veel keer een beetje wordt vanzelf te veel, zo leerde Paracelsus ons al in de 16de eeuw ('de dosis maakt het vergif'). En toxiciteit blijkt over de jaren heen nog al eens onderschat, bleek bijvoorbeeld in het PFAS-dossier: wat eerst een veilig niveau leek bleek later onvoldoende beschermend.
Om deze reden zijn PMT en vPvM (very persistent and very mobile) in april 2023 toegevoegd als gevaarindeling in de Europese CLP-verordening. De CLP-verordening regelt de indeling (Classification), etikettering (Labelling) en verpakking (Packaging) van chemische stoffen en mengsels in de Europese Unie.
Die informatie staat echter nog niet direct dit jaar op de etiketten, want bedrijven hebben tijdens een overgangsperiode de gelegenheid om hun productieproces aan te passen. Vanaf 1 mei 2025 moeten bedrijven voldoen aan de CLP-verordening voor stoffen die nieuw zijn op de Europese markt. Voor stoffen die al op de Europese markt zijn, geldt de verplichting vanaf 1 november 2026. Tot die tijd mogen bedrijven de informatie vrijwillig vermelden.
Screeningstool
Vooruitlopend hierop heeft het RIVM een methode ontwikkeld om op een geautomatiseerde manier stoffen te screenen op PMT- of vPvM-eigenschappen. Dit vloeit voort uit de themagroep PMT, een overleg dat onder de werkgroep ‘Aanpak opkomende stoffen’ valt. Hierin bespreken experts van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, het RIVM, Rijkswaterstaat, provincies, Vewin, drinkwaterbedrijven en RIWA sinds 2015 de aanpak en mogelijke schadelijkheid van nieuwe en onbekende stoffen.
Het RIVM vertaalde de uitkomsten uit het onderzoek naar de PMT screeningstool die sinds 1 juli 2023 op de website van het instituut staat. Hier kunnen vergunningverleners op toegankelijke wijze opzoeken in welke mate een stof mogelijk persistent, mobiel en toxisch is [ref. 3]. Figuur 1 illustreert de werking.
Figuur 1: werking RIVM PMT-screeningtool (bron: RIWA-Maas)
Inzet wetenschap en drinkwaterbedrijven en stand van zaken
Om de terugkerende risico’s van opkomende stoffen te voorkomen, pleiten wetenschap en drinkwaterbedrijven er voor om via de REACH-regelgeving stoffen die PMT- en vPvM-eigenschappen hebben, als substance of very high concern (SVHC) te bestempelen. Tegelijkertijd wordt ingezet op het aanpassen van de EU Richtlijn Industriële Emissies (RIE) en de EU Richtlijn Stedelijk Afvalwater (RSA). Kerngedachte bij deze inzet is dat de directe en indirecte emissies van SVHC/ZZS stoffen via vergunningen worden geminimaliseerd. De eerste gedachtes hiervoor dateren al van 2009 [ref. 4].
Om deze verbeteringen in regelgeving te bereiken steunen Vewin en RIWA internationale onderzoeksprogramma’s op dit gebied, worden actief consultatiereacties ingebracht, en worden ministeries, instituten, adviesorganen en politieke partijen geïnformeerd over de wenselijke verbeteringen. Ter ondersteuning van het Europese traject biedt het mede door Vewin en RIWA begeleidde onderzoek van Hale et al [ref. 5] een goed overzicht van de problemen en de (Europese) oplossingsrichtingen.
Op basis van deze inzichten zijn de afgelopen jaren zowel nationaal als Europees veel aanbevelingen gedaan om wetgeving te herzien. De RIE en de RSA zijn inmiddels ver gevorderd in het proces van vaststelling. De classificatie binnen de CLP-verordening is inmiddels aangepast en de revisie van de REACH-verordening is gestart, maar zal helaas niet meer onder het mandaat van de huidige Europese Commissie kunnen worden afgerond.
In de huidige voorstellen en conceptteksten voor de actualisatie van de Europese regelgeving herkennen we gelukkig onderdelen van de beschreven inbreng. De dag moet echter niet worden geprezen voordat dat de avond is gevallen. De komende jaren zal moeten blijken in hoeverre de aanbevelingen definitief worden overgenomen en of dit effect heeft op de aanwezigheid van persistente en mobiele stoffen in onze bronnen.
We hopen er het beste van. In de tussentijd blijven Vewin en RIWA zich inzetten voor het terugdringen van emissies van PMT- en vPvM-stoffen.
REFERENTIELIJST
1. https://www.kft.de/en/compliance-checks-81-of-reach-dossiers-incomplete/
2. https://www.umweltbundesamt.de/en/emergence-of-the-pmtvpvm-criteria
3. https://rvs.rivm.nl/onderwerpen/gevaarsindeling/PMTvPvM
4. https://www.umweltbundesamt.de/en/emergence-of-the-pmtvpvm-criteria
5. Hale, S. E., Neumann, M., Schliebner, I., Schulze, J., Averbeck, F. S., Castell-Exner, C., Collard, M., Drmač, D., Hartmann, J., Hofman-Caris, R., Hollender, J., de Jonge, M., Kullick, T., Lennquist, A., Letzel, T., Nödler, K., Pawlowski, S., Reineke, N., Rorije, E., ... Arp, H. P. H. (2022). Getting in control of persistent, mobile and toxic (PMT) and very persistent and very mobile (vPvM) substances to protect water resources: strategies from diverse perspectives. Environmental Sciences Europe, 34, Article 22. https://doi.org/10.1186/s12302-022-00604-4
