De mogelijkheden om het Nederlandse waterkwaliteitsbeleid juridisch aan te vechten worden steeds groter. En de kans dat de aanklagers in het gelijk worden gesteld door de rechter neemt toe nu het steeds duidelijker wordt dat de waterkwaliteit en -kwantiteit achteruitgaan en de doelen van de Kaderrichtlijn Water (KRW) naar verwachting niet overal gehaald gaan worden.
Dat schrijven de adviesbureaus Witteveen+Bos, FloLegal en TwynstraGudde in een analyse van de stroomgebiedbeheerplannen van de overheden. Opdrachtgever van het onderzoek is Natuurmomenten, dat waarschuwt dat Nederland afstevent op een impasse vergelijkbaar met de stikstofcrisis. “Als we nu geen politieke daadkracht tonen, kan dat verstrekkende gevolgen hebben voor natuur én economie.”
De kans op succesvolle rechtszaken neemt toe omdat steeds duidelijker wordt dat de waterkwaliteit achteruitgaat en KRW-doelen niet overal gehaald worden, aldus de adviesbureaus. Bij de bestuursrechter kunnen vergunningen (grondwateronttrekkingen of lozingen) worden aangevochten, met de kans dat in een hoger beroep een water(beheer)programma’s en/of stroomgebiedsbeheerplannen niet bindend verklaard wordt.
Bij de burgerlijk rechter kunnen belanghebbenden overheden dwingen om extra maatregelen te treffen op grond van een onrechtmatige daad, omdat de KRW-doelen niet worden gehaald. Daarnaast kan de Europese Commissie, via een inbreukprocedure, Nederland dwingen om meer te doen dan nu. Ook bestaat de kans dat de Commissie hoge boetes gaat opleggen.
Natuurmonumenten voorziet vergaande gevolgen als het waterkwaliteitsbeleid inzet wordt van juridische procedures. "Het risico bestaat dat vergunningen niet verleend of vernietigd worden, als deze schadelijk zijn met het oog op de KRW-doelen. Zelfs onherroepelijke vergunningen zijn volgens de onderzoekers niet onaantastbaar. Dit kan betekenen dat het land (deels) ‘op slot’ gaat."
Grote achteruitgang
Geen enkel waterlichaam in Nederland voldoet nu aan alle KRW-doelen, zowel chemisch als ecologisch. Er is, aldus de analyse, een zeer bescheiden voortuitgang geboekt ten aanzien van biologische kwaliteit ('van 3 procent naar 6 procent doelrealisatie'), maar ten aanzien van specifiek verontreinigende stoffen (SVS) en grondwaterkwaliteit en -kwantiteit is juist een grote achteruitgang geconstateerd.
Om de doelen van KRW wel te halen is alle hoop gevestigd op het derde stroomgebiedsbeheerplan (SGBP), schrijven de adviesbureaus. SGBP3 loopt van 2022 tot 2027 en ligt nu nog ter beoordeling bij de Europese Commissie. Of het plan als voldoende wordt beoordeeld is de vraag. Kennisinstituten en ingenieursbureaus hebben de eerdere versies en het concept SGBP3 doorgerekend en concluderen dat het niet gaat lukken om het doelbereik van KRW te halen, aldus de analyse.
Diverse overheden
Er moet een tandje worden bijgezet, maar in het huidige bestuurlijke bestel zal het niet makkelijk zijn om de benodigde aanscherping van beleid te realiseren. De verantwoordelijkheid voor het behalen van de doelen is verdeeld over diverse overheden en bij het niet halen van doelen is het lastig om precies aan te geven welke (decentrale) overheid nalatig is. Ze kunnen niet altijd zelf alle maatregelen nemen die nodig zijn voor doelbereik, aldus de analyse.
De Omgevingswet kan daar verandering in brengen. Enerzijds door verandering in de verdeling van de bevoegdheden tussen overheden, anderzijds omdat de wet, aldus de analyse, provincies, waterschappen en gemeenten de mogelijkheid biedt om strengere regels te stellen dan die van het Rijk. Een en ander zal de discussie over aanscherping van regels aanwakkeren, wordt voorzien in de analyse.
Dirigent
In de aanbevelingen pleiten de makers van de analyse voor het aanstellen van een regisseur die ‘niet alleen op toeziet, maar ook dingen af kan dwingen’. “Het KRW-concert heeft een dirigent nodig.”
Er zijn meer maatregelen nodig om de emissies van toxische stoffen en nutriënten terug te dringen en om gunstige abiotische randvoorwaarden te realiseren, aldus de analyse. Zet in op het reduceren van de nutriëntenbelasting en het herstel van beekdalen (hydrodynamiek), schrijven de adviesbureaus als aanbeveling. “Dit kan door strenger en/of minder vrijwillig (dan het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer) mestbeleid, brede overgangszones tussen landbouw en natuurgebieden, transitie naar extensieve vorm van landbouw of andere landbouw.”
Natuurmonumenten roept om politieke daadkracht te tonen. “We moeten bereid zijn om echt in te grijpen en lastige keuzes te maken. Er zijn rigoureuze, strengere maatregelen nodig om de KRW-doelen te halen. Denk aan strenger mest- en pesticidenbeleid met verplichtende maatregelen die leiden tot schoner water. Vermindering van lozingen. Strengere regels voor grondwatergebruik. En een verbetering van de monitoring, zodat de effectiviteit van maatregelen tijdig vastgesteld en bijgestuurd kan worden.”
'Om erger te voorkomen en de watercrisis een halt toe te roepen' is Natuurmonumenten een petitie gestart.
URGENDA EN KRW
De legitimiteit van de water(beheer)programma’s en stroomgebiedsbeheerplannen zullen inzet worden van de juridische strijd, zo is de verwachting. In de analyse trekken de adviesbureaus een vergelijking met de rechtszaak die de actiegroep Urgenda aanspande tegen de Nederlandse staat over de uitstoot van broeikasgassen. Die gerechtelijke procedure leidde er uiteindelijk toe dat de Staat gehouden werd aan het Klimaatverdrag van de VN en meer maatregelen moest nemen om de uitstoot terug te dringen. De Urgenda-zaak heeft laten zien, aldus de analyse, dat ook het privaatrecht kan worden ingezet om overheden te dwingen om meer maatregelen te nemen. “Dat roept de vraag op of een actie uit onrechtmatige daad, zoals door Urgenda ingesteld, ook succesvol kan zijn om overheden te dwingen meer maatregelen te nemen om de KRW-doelen te halen.”
