Doe het huiswerk over. Dat raadt Douwe Jan Elzinga, emeritus hoogleraar staatsrecht bij de Rijksuniversiteit Groningen, aan in verband met het initiatiefwetsvoorstel waarbij een deel van de geborgde zetels in de waterschapsbesturen wordt gehandhaafd. Hij heeft het over een halfbakken en typisch Nederlandse compromisoplossing. Wat Elzinga vooral stoort, is het ontbreken van een principieel debat over de constitutionele kant.
Haalt het initiatiefwetsvoorstel van de Tweede Kamerleden Laura Bromet (GroenLinks) en Tjeerd de Groot (D66) de eindstreep? Daarover gaat de Eerste Kamer nu na het zomerreces beslissen. Na in juni een schriftelijke ronde over het voorstel te hebben gehouden, pakt de Commissie Infrastructuur, Waterstaat en Omgeving (IWO) van de Eerste Kamer de draad weer op met een deskundigenbijeenkomst op dinsdag 13 september. Douwe Jan Elzinga is een van de zes deskundigen die daarbij hun mening geven (zie kader onderaan).
Het voorstel dat bij de senaat ligt, is een door inbreng van de ChristenUnie gesmeed compromis dat op 31 mei door de Tweede Kamer werd aangenomen. De categorieën ongebouwd (landbouw) en natuurterreinen houden ieder twee geborgde zetels in het algemeen bestuur van het waterschap, terwijl die van bedrijven worden afgeschaft. Het is verder geen eis meer dat een geborgde zetel in het dagelijks bestuur vertegenwoordigd is.
Fifty-fifty kans
Elzinga schat de kans op fifty-fifty dat de Eerste Kamer instemt. “Het zal erom spannen. Er zijn veel bezwaren van diverse fracties, onder meer van het CDA en de VVD. Vandaar de deskundigenbijeenkomst. De meerderheid in de Eerste Kamer is mogelijk al verdwenen, maar dat weet ik niet helemaal zeker. Als er nog wel een meerderheid is, zal die buitengewoon nipt zijn.”
Douwe Jan Elzinga
De emeritus hoogleraar is het vanuit staatsrechtelijk oogpunt oneens met hoe het nu gaat. Hij vindt dat de Tweede Kamer een zorgvuldige discussie over het initiatiefwetsvoorstel en de aanpassing daarvan had moeten voeren. “Dit is niet gebeurd. Het amendement van de ChristenUnie waarmee landbouw en natuur ieder twee geborgde zetels behouden, is eigenlijk in een vloek en een zucht aangenomen.”
Daardoor heeft het initiatiefwetsvoorstel een heel andere grondslag gekregen, zegt Elzinga. “De geborgde zetels zijn zonder discussie op een andere manier gehandhaafd. Dat kan niet. We moeten zo niet met constitutionele vraagstukken omgaan in Nederland. Dit is een goede reden om het voorstel te verwerpen of aan te houden, zodat iedereen zijn huiswerk kan overdoen.”
Bijzondere vorm van belangenrepresentatie
Elzinga wijst erop dat de waterschappen al eeuwenlang worden gekenmerkt door een bijzondere vorm van belangenrepresentatie. Daarmee verschillen waterschappen wezenlijk van gemeenten en provincies waarbij politieke representatie voorop staat.
“Zo zijn burgers geen kiezers zoals bij de verkiezingen voor de gemeenteraden en Provinciale Staten, maar vertegenwoordigen zij het belang van burgers. Over zulke principiële kenmerken gaat het dus. De eerste vraag is of je de belangenrepresentatie wil handhaven. En zo ja, dan volgt de vraag hoe je dat doet. Hoe weeg de verschillende belangen zorgvuldig? Kun je sommige belangen eruit halen of toevoegen?”
'We moeten zo niet met constitutionele vraagstukken omgaan in Nederland. Dit is een goede reden om het voorstel te verwerpen of aan te houden, zodat iedereen zijn huiswerk kan overdoen.'
Het oorspronkelijke initiatiefwetsvoorstel ging uit van het volledig afschaffen van de geborgde zetels. “Met als reden dat dit iets ouderwets is. De waterschappen zouden hiermee worden ondergebracht in de algemene politieke democratie. Over deze fundamentele verandering was niet goed nagedacht.” Ook niet door de adviescommissie Boelhouwer die met de aanbeveling van de afschaffing van de geborgde zetels kwam. “De commissie heeft een praktisch rapport geschreven waarin de principiële invalshoek niet zit.”
Halfbakken oplossing
Binnen en buiten de Tweede Kamer leefden er veel bezwaren tegen het aanvankelijk door Bromet en De Groot ingediende voorstel. Die versie haalde het dan ook niet. “Als typisch Nederlandse oplossing heeft een Kamermeerderheid daarna een stukje van de belangenrepresentatie overeind gehouden. Dat ging als compromisvoorstel naar de Eerste Kamer.”
Het initiatiefwetsvoorstel heeft hierdoor wel een heel ander karakter gekregen, zegt Elzinga. “Het is niet meer de introductie van politieke democratie maar gewoon een andere en halfbakken vorm van belangenrepresentatie. Zo zijn zonder goede motivering de geborgde zetels verdwenen voor bedrijven, terwijl zij een substantiële financiële bijdrage aan het waterbeheer leveren.”
Wonderlijke manier van opereren
Elzinga noemt dit een wonderlijke manier van opereren. “Je moet gewoon het debat voeren over de principiële kant van de consequenties voor het democratische stelsel als geheel en de onderlinge verhoudingen tussen de verschillende overheden. Het initiatiefwetsvoorstel is alleen binnen de koker van het vakdepartement van Infrastructuur en Waterstaat behandeld. Dat is niet goed want er is een nauwe afstemming nodig met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties.”
'Jarenlang heb ik aan buitenlandse delegaties uitgelegd wat de betekenis van de waterschappen is. Zij zijn een van de meest vooraanstaande vormen van functioneel bestuur in ons land.'
Dat er zo onzorgvuldig wordt omgesprongen met de staatsrechtelijke aspecten, steekt Elzinga des te meer omdat de waterschappen al sinds de Middeleeuwen een prominente rol hebben. “Jarenlang heb ik aan buitenlandse delegaties uitgelegd wat de betekenis van de waterschappen is. Zij zijn een van de meest vooraanstaande vormen van functioneel bestuur in ons land. Ook is de Nederlandse waterexpertise een buitengewoon exportproduct. Deze expertise is onder andere samengebald in de waterschappen.”
Olympisch debat
Elzinga heeft op zich geen uitgesproken mening over de inrichting van de waterschapsbesturen. Daarmee kan het in zijn ogen alle kanten op. “Ik kan goed begrijpen dat je vindt dat de representatie en de onderlinge verhoudingen van belangen anders moeten. Kennelijk is er veel ongenoegen over de huidige invloed van de agrariërs in het algemeen en dagelijks bestuur. Prima, zeg dit dan. Je moet in dat geval over de hele linie het systeem van belangenrepresentatie in het waterschap overwegen en hierover een beslissing nemen. Het onderbrengen in de representatieve democratie kan ook.”
Een aantal partijen dringt aan op een snelle behandeling van het initiatiefwetsvoorstel in de Eerste Kamer, zodat de veranderingen nog kunnen worden meegenomen bij de waterschapsverkiezingen van maart 2023. Elzinga vindt dat geen steekhoudend argument. “Waterschappen zijn een van de beste vormen van bestuur in ons land. Als je daaraan gaat sleutelen en morrelen, moet je er een Olympisch debat aan wijden. Het kan dus niet op de manier waarop het nu gaat.”
ZES DESKUNDIGEN BIJ BIJEENKOMST COMMISSIE IWO
Behalve Douwe Jan Elzinga doen nog vijf andere deskundigen mee aan de bijeenkomst op dinsdag 13 september van de Commissie voor Infrastructuur, Waterstaat en Omgeving van de Eerste Kamer: Jan Boelhouwer (oud-voorzitter Adviescommissie geborgde zetels bij waterschapsbesturen), Annet van der Hoek (lid dagelijks bestuur Wetterskip Fryslân), Karsten Klein (directeur belangenbehartiging Vereniging Eigen Huis), Hans Middendorp (adviseur Klimaatadaptatie en waterveiligheid) en Hans Vollaard (universitair hoofddocent politicologie Universiteit Utrecht). Zij hebben vooraf een schriftelijke bijdrage ingeleverd. Hun position papers zijn te vinden bij de agenda van de deskundigenbijeenkomst. Ook is er een informatiepagina van de Commissie IWO over de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel over geborgde zetels. Op zijn eigen LinkedIn-pagina publiceerde Elzinga in juni al het opiniestuk Wettelijk wangedrocht dreigt voor het waterschapsbestuur.
