Er zijn weliswaar positieve voorbeelden maar veel algemeen besturen van waterschappen staan nog aan het begin van een meer sturende rol. Daarom moet expliciet aandacht worden besteed aan een zelfbewuste rolinvulling door het algemeen bestuur, zeggen Evelien van der Kuil en Arjan Löesink van organisatieadviesbureau TwynstraGudde. De noodzaak hiervan wordt steeds groter door nieuwe maatschappelijke opgaven en verdergaande politisering.
door Hans Klip
De waterschappen zijn in de laatste decennia uitgegroeid naar all-in organisaties met vaak meer dan vijfhonderd medewerkers, die zich bezighouden met diverse complexe onderwerpen die de watersector overstijgen. De ambtelijke organisatie en het dagelijks bestuur (DB) zijn daarmee sterk geprofessionaliseerd, maar het algemeen bestuur (AB) is deels achtergebleven. Het gevolg is een onevenwichtig samenspel tussen AB, DB en ambtelijke organisatie. Dat vraagt om een herijking waarbij het algemeen bestuur zich behalve op de controlerende rol veel sterker toelegt op het ontwikkelen van een visie en het stellen van kaders bij belangrijke onderwerpen.
Met deze analyse kwamen Evelien van der Kuil en Arjan Löesink van TwynstraGudde in 2018 in hun whitepaper Waterschap verander de verhoudingen, intern en met de omgeving! Zij kregen indertijd vooral positieve reacties. Hoe kijkt het tweetal nu vier jaar later aan tegen de ontwikkelingen in de praktijk bij de waterschapsbesturen en de uitdagingen voor de toekomst?
Kwestie van lange adem
Van der Kuil staat nog steeds achter de boodschap. “De ontwikkeling dat de algemeen besturen nog meer sturen en regie in handen nemen en minder volgen, is niet af. Het vraagt om verandering van het hele systeem: ambtenaren, dagelijks bestuursleden en natuurlijk algemeen bestuursleden zelf. Daarbij zijn bewustzijn en tijd belangrijk. Ik ben er voorstander van dat ieder jaar bij een waterschap het reflectieve gesprek wordt gevoerd over de invulling van de rollen van het AB en wat daarvoor nog nodig is van het DB en de ambtelijke organisatie.”
Löesink heeft het over een kwestie van lange adem. Hij wijst erop dat mensen relatief lang zitting hebben in waterschapsbesturen, zeker vergeleken met andere overheden. “Dat maakt een cultuurverandering lastiger. Wij merken in onze opdrachten dat bij sommige waterschappen het zeker de goede kant opgaat. Er zijn mooie voorbeelden van AB’s die een kaderstellende rol hebben genomen of gekregen bij grote opgaven als klimaatadaptatie en waterkwaliteit, bij veelomvattende programma's en projecten en bij governancevraagstukken binnen de organisatie. Dat leidt dan tot trajecten en processen waarbij het algemeen bestuur intensief betrokken is en kan sturen op de inhoud.”
'Er is een ander zelfbewustzijn en dit zie je ook bij waterschappen'
Politieke keuzes
Het dagelijks bestuur en de ambtelijke organisatie zijn in de ogen van Löesink prima in staat om bij watervraagstukken inhoudelijk passende keuzes te maken. Maar bij de hedendaagse grote en complexe uitdagingen in de watersector en de ruimtelijke ordening komt meer kijken.
Löesink: “Deze maatschappelijke thema’s raken veel belangen en dat vraagt om politieke keuzes door het algemeen bestuur. Het AB moet zijn functie als politiek orgaan oppakken en de sturingsmogelijkheden en keuzeruimte benutten. Dan zijn het besluit en de afweging echt gebaseerd op democratische legitimiteit. Het loont daarom bij dit soort opgaven dat DB-leden en ambtenaren tijd in een bestuurlijk traject steken om AB-leden op vlieghoogte te krijgen en hen uit te dagen om kaderstellend te zijn als ze zelf daar zelf niet toe komen.”
Löesink noemt nog een andere ontwikkeling. Overheden willen weer overheden zijn en niet alleen uitvoeringsorganisaties waarin het vooral draait om efficiëntie. “Dat is op rijksniveau goed te zien. Het Rijk pakt een stevige rol bij complexe thema’s zoals de woningbouwopgave, de stikstofcrisis en de klimaatverandering en zet daarvoor flink wat middelen in. Er is een ander zelfbewustzijn en dit zie je ook bij waterschappen. Ze pakken vaker een duidelijke rol bij onderwerpen waar ze vroeger vrij terughoudend waren, zoals klimaatadaptatie, het belang van bodem en water bij de ruimtelijke opgave en de regionale transities in het landelijk gebied. De algemeen besturen tonen hierbij meer zelfbewustzijn dan vroeger. Zij willen dat hun waterschap een steviger overheid en gesprekspartner is bij zulke complexe dossiers.”
‘Er is een politisering van het algemeen bestuur gaande, die elke bestuurstermijn sterker wordt’
Politisering van algemeen bestuur
Het politieke zelfbewustzijn van het AB wordt volgens Van der Kuil versterkt omdat hierin steeds meer algemeen bestuurders met een duidelijke politieke achtergrond zitten. “Er is een politisering van het algemeen bestuur gaande, die elke bestuurstermijn sterker wordt. Een groeiend aantal gewezen bestuurders uit het dualistische domein doet namens een politieke partij entree in de waterschapwereld.”
De rol in het AB is wel anders dan in de gemeenteraad, voegt Van der Kuil eraan toe. “Dat is een aandachtspunt. Het waterschap is monistisch, wat betekent dat het DB een uitvoerende rol heeft in de ondersteuning van het AB. Terwijl bij de gemeenteraad sprake is van een aparte ambtelijke ondersteuning die een onafhankelijke rolinvulling borgt.”
Löesink is op zijn beurt benieuwd wat de consequenties van de politisering zijn voor het samenspel tussen AB en DB. “Ik verwacht niet dat het de richting opgaat van de gemeentebesturen waar heel wat wethouders voortijdig sneuvelen, want daar is de cultuur bij waterschapsbesturen niet naar. Maar het wordt her en der wel spannender. Er komen politiek gevoeligere debatten en wat andere omgangsvormen in het algemeen bestuur.”
Verschillende denkwerelden
Bestuurders en ambtenaren hebben verschillende denkwerelden, merkt Van der Kuil op. Dat onderscheid moet worden overbrugd, zodat AB-leden vaker aan het stuur kunnen zitten. “De hamvraag is dan: lukt het bestuurders op hoofdlijnen te sturen? Het gaat om scherpere vragen stellen en goede informatie krijgen van de ambtelijk organisatie. Zo ontstaat een mooi gesprek tussen AB-leden zelf op basis waarvan ze een opdracht aan het DB geven, zijnde hun afvaardiging. Dat gesprek vindt momenteel nog erg beperkt plaats.”
Zij geeft het voorbeeld van het dossier van de Kaderrichtlijn Water. Het vakgebied is inhoudelijk complex en in ontwikkeling. “We zien bij verschillende waterschappen dat de ambtelijke organisatie ervoor kiest om algemeen bestuurders gedetailleerd op de inhoud mee te nemen. Dat levert soms een ingewikkeld gesprek op, want niet iedere bestuurder is een ecoloog. Het is dan met elkaar zoeken naar het goede abstractieniveau om de inhoud bestuurlijk te agenderen en presenteren, zodat AB-leden beter in staat zijn om te sturen.”
'Ik snap dat de geborgde zetels voor de agrarische sector niet worden afgeschaft, want dat ligt momenteel politiek erg gevoelig'
Meer en meer samenwerkingspartner
De komst van de Omgevingswet – die zoals het er nu uitziet op 1 januari 2023 in werking treedt – past bij de ontwikkeling dat overheden zoals waterschappen meer en meer samenwerkingspartner zijn in het maatschappelijk speelveld. Löesink: “Er zal voor het algemeen bestuur niet direct veel veranderen na de invoering van de wet. Het AB zal wel goed moeten bepalen welke kaders ze zelf stelt, welke ruimte initiatieven van maatschappelijke partners krijgen en welke rol het AB dan bij participatietrajecten speelt. Deze ontwikkeling gaat de komende jaren alleen maar door.”
Naast een sturende heeft het AB ook een controlerende rol. Een actieve externe Rekenkamer is belangrijk voor de ondersteuning hierbij, aldus Löesink. Niet alle waterschappen hebben nu zo’n controlerend orgaan, maar dat wordt wel een verplichting volgens een in de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel.
“Dit vind ik een goede zaak. Mijn ervaring is dat het Rekenkamer-onderzoek een waardevol instrument voor het AB kan zijn om een goede positie te krijgen en zijn wensen uit te spreken naar het DB. Zo’n onderzoek kan bij complexe opgaven helpen om algemeen bestuurders inzicht te geven in welke rol zij kunnen spelen en waarop ze willen sturen en controleren.”
Resultaat van zoektocht
Hoe kijken beiden aan tegen het initiatiefwetsvoorstel voor geborgde zetels dat na een politieke koehandel de eindstreep in de Tweede Kamer haalde? Zij noemen het uiteindelijke compromis het hoogst haalbare. “Dit is het resultaat van een zoektocht en de heersende onrust in de maatschappij”, aldus Van der Kuil.
Zij heeft persoonlijk geen mening die ze wil delen over het feit dat zowel boeren als natuurorganisaties elk twee geborgde zetels overhouden, maar die voor bedrijven komen te vervallen. Löesink wel. “Het is voor nu een goede oplossing, die uitlegbaar is. Ik snap dat de geborgde zetels voor de agrarische sector niet worden afgeschaft, want dat ligt momenteel politiek erg gevoelig. Verder past het bij de huidige opgaven dat het natuurbelang zwaarder wordt gewogen. Het is een passende balans.”
Hij noemt het daarnaast een goede stap dat niet langer als eis wordt gesteld dat een geborgde zetel in het dagelijks bestuur van een waterschap vertegenwoordigd is. “Het geeft het AB meer ruimte om een coalitie te vormen die aansluit bij de aard en opgaven van het waterschap. Dat draagt bij aan een professioneel AB.”
'Ons land heeft met de waterschappen organisaties die op Champions League niveau presteren’
Champions League niveau
Van der Kuil blikt vijf jaar vooruit, richting 2027 als er weer waterschapsverkiezingen op de rol staan. “Als er nog twee keer zo’n bijzondere calamiteit zoals in Limburg in juli 2021 plaatsvindt waardoor het waterdossier enorm op de Nederlandse agenda staat, denk ik dat we wat betreft het bewustzijn en rolvastheid van waterschapsbestuurders een stap verder zijn.”
Eigenlijk is hier de wens van de vader van de gedachte, zegt Van der Kuil. Ze vindt het van groot belang dat de waterschappen onafhankelijke functionele overheden met specifieke functies blijven, los van de algemene democratie. “Ons land heeft hiermee organisaties die op Champions League niveau presteren. Het opnemen van waterschappen binnen de algemene democratie zou echt een verlies zijn.”
LEES OOK
H2O artikel: interview met beiden in 2018
H2O opinie door Van der Kuil en Löesink (2018)
LEES VOORTS IN DEZE SERIE
Jonge waterbestuurders: ‘Het gaat om ónze toekomst!’
Omgevingsmanagement als Haarlemmerolie voor grote projecten
Uitdagingen waterschap ook uitdaging voor financiering
Martijn van der Steen (NSOB): 'De toekomst vraagt het lef om radicaal anders te denken’
Digitale transformatie: 'Werk waterschappen verandert fundamenteel'
OR Rivierenland: ‘We moeten van ons eigen eilandje afkomen’
Stefan Kuks: 'De waterschappen moeten duidelijk maken dat er grenzen zijn'
